글로벌 법제논의의 현황과 전망 - 농업현대화를 위한 국제농업규범의 법제적 쟁점을 중심으로

Abstract

Ⅰ. 연구의 배경 ▶ 농업현대화를 위한 국제적인 법제적 논의 동향을 파악 ○ 이 연구는 농업의 현대화를 위한 글로벌 법제 논의를 분석하고 최근 이슈와 동향을 파악하여 국내 관련 법제의 입법적인 개선과 국제적 대응을 위한 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다. ▶ 개방화 및 자유화로 인한 농업의 경제적 환경 변화에 대응할 필요 ○ 한국의 농업은 농업의 수익성 악화로 인한 농촌의 공동화(空洞化)를 경험하고 있다. 우리나라는 농산물 수입국의 지위에 있기 때문에 농산물 교역의 개방화, 자유화로 인하여 농업의 수익성이 악화되는 문제점이 더욱 가속화되고 있다. 이러한 상황에 대응하기 위하여 ‘농업현대화’라는 목표 개념을 설정할 수 있으며, 목표 개념으로서의 ‘농업현대화’는 농업 가계 소득의 안정성을 회복하고, 급변하는 외부 환경으로부터의 영향에 탄력적으로 대응하는 농업의 회복성을 강화하며, 농업생산성을 향상시키는 광범위한 목표를 포괄한다. ○ 특히 오늘날과 같이 개방적인 거래구조에서 농업환경 변화와 결부된 문제가 지역적으로 국내에 한정되어 국내법적 차원에서만 제기되는 것이 아니라 국경 간의 거래와 교역의 문제와 연결되어 논의되고 있음을 고려할 때 한국 농업 자체가 가지고 있는 근본적인 문제에 대한 고찰이 선행되어야 할 필요가 있다. 농산물 교역에 관한 국가 간의 대립이 격화되는 시점에서 농업 문제의 대안을 고려할 때에는 우리 고유의 독자적인 전통과 문화, 그리고 유래의 농업의 특성을 고려함과 동시에 농업 분야의 당면한 과제를 해결하기 위한 목표를 국제적인 관점에서 조망하면서 전략적으로 설정해야 할 필요가 있다.

Ⅱ. 연구의 범위 ▶ 포괄적 목표개념으로서의 ‘농업 현대화’ ○ 일반적으로 농업의 현대화는 여러 가지 의미를 내포할 수 있다. 농업을 다른 산업 분야와 비교하여 상대적으로 낙후된 산업으로 전제하고 고도화된 다른 산업과 보조를 맞추어 농업이 변화하는 과정으로 이해할 수도 있고, 현재의 농업이 가지고 있는 다양한 가치와 목표가 실현될 수 있도록 촉진하는 조성적인 사회적 작용으로 파악할 수도 있다. ○ 이 보고서에서의 ‘농업현대화’는 농업생산성의 향상, 농업의 규모화, 기계화, 과학기술화, 효율화, 정보화, 농업환경의 개선, 농업 가계 소득의 안정성, 자연적 재해 또는 사회적 재난이나 위기에 대처하여 균형을 유지하는 회복능력 등 다양한 내용을 포괄하는 개념으로 전제하고, 이와 같은 포괄적인 목표로서의 농업현대화를 구체적으로 실현하기 위한 인적제도, 구조적 조건, 기술기반에 대하여 중점적으로 살펴보기로 한다. ○ 인적․조직적 관점의 중요성을 고려한 농업법인제도, 농업체제라는 구조적인 관점에서 볼 때 핵심적인 제도라고 할 수 있는 농업보조금제도, 기술의 고도화와 발전이라는 관점에서 농업기술의 공여와 이전에 대하여 중점적으로 검토한다. ▶ 농업법인, 농업보조금, 농업기술에 관한 검토 ○ 농업의 현대화는 ‘누가’ 어떠한 ‘지원’을 받아 어떠한 ‘기술’로서 수행하는가라는 문제가 선행적으로 해결되어야 한다. 따라서 본 보고서는 ‘농업주체’로서의 농업법인, ‘지원’으로서의 농업소득보전, ‘기술’에 관한 문제로서 농업기술이전의 문제를 다룬다. 이와 동시에 농업현대화를 기축으로 하는 글로벌 법제 동향을 검토하면서 농업의 인적 자원인 농업인 및 농업법인의 문제, 농업소득보전제도의 개편을 통한 농업생산구조의 개선에 관한 문제, 고도화된 농업신기술의 개발과 국외 이전 및 농업기술 공여국으로서의 기술보호에 관한 사항을 살펴본다.

Ⅲ. 연구의 주요 내용 ▶ 국제적인 관점에서 농업현대화 개념에 대한 접근 : 아시아태평양지역농촌종합개발센터(CIRDAP) 제33차 운영위원회 회의 참석 보고 ○ 국제 규범 동향을 분석하기 위하여 본 연구는 농촌개발과 관련한 국제기구인 아시아태평양지역농촌종합개발센터(CIRDAP)의 제33차 운영위원회 회의에 참석하여 아시아태평양 지역 국가의 동향을 살펴보고 관련된 내용을 보고하는 내용을 포함한다. CIRDAP 회의에 참석한 아시아 신흥국가들은 영농(營農)을 통한 경제적 가치와 보상이 실제로 농업활동을 하는 농업인들에게 귀속되도록 농업체제를 제도화하기 위하여 가족농을 중심으로 하는 농촌개발 정책에 역점을 두고 있으며, 농업분야의 지속적인 발전이 가능하도록 신기술 혁신을 기반으로 하는 농업 기술의 공여 및 이전과 관련한 국제 규범의 정립과 제도화에 관심을 기울이고 있다. 또한 기술이전국과 수혜국 사이에 기술이전을 통한 상호협력이 가능하도록 신흥국가가 기술을 이전받을 때의 이익과 기술선진국이 기술을 공여할 때의 이익을 공존할 수 있는 기술이전 및 공여 제도를 마련하기 위한 논의가 진행 중이다. ▶ 농업법인 관련(송재일 집필) ○ 농업법인 제도화 수준에 대한 평가 - 자유무역협정 등 시장개방 환경에서 농업경쟁력을 확보하고 전문성과 경영능력을 높이기 위해 농업경영체 조직을 육성할 필요성이 1990년대부터 강조되었다. 영속적인 조직 형식을 통하여 농업경영능력을 강화시킬 수 있는 제도적 기반을 마련하는 것이 농업발전을 위한 제도화 단계에서 출발점이 되기 때문이다. 농업법인제도는 가족농의 형태를 조직화하기 위한 방안의 일환으로 설계되었다. 그러나 아직까지 농업법인의 제도화 수준은 낮은 것으로 보이며, 농업법인 제도가 도입된 이후 농업법인으로 등록한 인적 조직체 중 약 50% 정도가 영세하거나 부실한 상태에 놓여 있는 것으로 파악되고 있다. ○ 농업법인 관리감독의 필요성 - 농업법인의 제도화 수준이 낮은 데에는 관리감독이 적정하게 이루어지지 않는 사정도 영향을 미친다. 농업법인을 관리하는 기구가 마련되어 있지 않기 때문에 농업법인에 대한 실태파악이 정확하게 이루어지지 않고 있다. 농업법인에 대해서는 다양한 지원이 이루어지고 있음에도 불구하고, 감독이 이루어지고 있지 않으므로 행정지원을 통하여 농업법인이 건전하고 내실 있게 운영되고 있는지에 관한 평가가 이루어지기 어렵다. 따라서 농업법인에 대한 관리감독을 책임지는 기구를 두는 것이 바람직하며, 관리감독기구를 통하여 농업법인에 대한 경영을 심사하고 평가하여 농업법인을 관리하는 노력이 요구된다. ○ 농업법인의 정의 개념 명확화 및 공정거래 쟁점에 대한 대응의 필요성 - 관리감독상의 개선과 함께 농업법인에 대한 법적 정의를 명확히 할 필요가 있다. 근본적으로는 농업법인에 영농조합법인, 농업회사법인뿐만 아니라 협동조합 형태의 농협이나 기본법상 농업분야 협동조합도 포함되도록 법적 정의를 분명히 하고, 가족농이나 소규모 농업생산 공동체에 대하여도 농업법인으로 포섭될 수 있도록 법제도 개선하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 규모화와 관련된 공정거래 이슈도 정비하여 ‘선키스트’나 ‘제스프리’와 같은 세계적인 규모의 농업법인이 우리나라에서도 탄생하도록 제도적인 기반을 갖춤으로써 농업분야의 국제적인 규범과 조화를 이루도록 하는 것이 바람직하다. ▶ 농업이전소득 관련(금태환 집필) ○ 소득중심에서 농업의 다원적 기능으로의 관점 이동 - 직접지불제를 시행해 온 국가들은 직접소득직불제 도입 이전에 공통적으로 대외적인 환경 변화에 직면하였는바, WTO 체제하의 시장개방이 그것이다. 농산물 시장 개방에 직면하여 각국은 더 이상 시장가격 지지정책을 사용할 수 없게 되었다. 그리고 과거의 생산자 중심의 지원정책은 생산과잉과 재정부담이라는 문제를 낳았다. 이에 대응하여 주요 외국인 미국과 유럽은 농업의 다원적 기능에 주목하였다. 환경친화적이고 지속가능한 농업이라는 목표를 설정하고 농업의 다원적 기능을 보호하기 위한 지원정책으로 전환하였다. 미국과 유럽은 직불제를 개편하여 농업의 친환경, 지속가능성, 생태보존을 유지하는 목적을 지지하고 있다. 향후 우리나라도 이와 같은 농업의 다원적 기능에 주목하여 소득보전을 시행하는 것이 국제 규범화 조화되는 방향이 될 것이다. ○ 거시적 관점의 구조개선 방향으로서의 농지규모화 - 농지의 규모화는 농업생산의 완전 기계화를 촉진할 수 있고, 이로써 투입비용을 절감하여 농업경쟁력을 제고할 수 있다. 이와 같은 목표에 견주어 볼 때 정부가 제시한 ｢농지법｣ 및 ｢쌀소득등의 보전에 관한 법률｣ 개정안의 내용은 거시적인 관점에서 조망하는 구조개선 방향과는 거리가 있어 보인다. 직불금 부당수령의 문제에 대한 대책으로 농지면적 10헥타르 이상 농지와 농외소득이 3,500만원 이상인 농업인은 쌀직불금 지급대상에서 제외하는 안이 마련되었는데, 이러한 방안은 쌀농업의 다원적 기능에 대한 평가와도 거리가 멀고, 농지규모화에도 역행하며, 다가올 시장개방에 대처할 수 있는 방법으로서는 한계가 있다고 판단된다. - 직불금 파동에 대응할 수 있는 미시적인 대책은 농지투기를 막는 장치일 것인데, 이러한 문제에 대한 언급이 없이, 일반적으로 직불금 지급을 제한하거나 폐지하는 단계로 나아가고 있는 점에 대해서는 신중한 검토가 요구된다고 할 것이다. 한국농업의 구조개선을 촉진하는 정책으로서 좀 더 규모화된 영농을 위하여 필요한 농지를 안정적으로 확보하고 기계화를 통하여 생산원가를 절감하는 것이 국제적인 규범과 조화될 수 있으면서도 농업경쟁력 확보할 수 있는 수단이 될 것이다. ▶ 농업기술 이전 및 공여 관련(왕승혜 집필) ○ ‘기반기술’로서의 농업기술의 위상 - 농업기술은 식량공급 기반을 확보하고 농촌의 지속가능성을 보장하는 데 이용되는 목적을 가지므로 기초원천기술이자 ‘기반기술’로서의 특성을 가진다. 따라서 농업기술은 농업생산을 위해 보편적인 접근이 허용될 수 있어야 하고 가능한 광범위한 범위에서 사용될 수 있도록 제도적인 기반이 마련될 필요가 있다. ○ 공공자원으로서 농업기술의 개발과 공유 - 농업기술분야의 투자와 개발은 공적자원에 의해 지지되는 비중이 높다. 농업자원은 인력, 기술, 농지를 핵심적인 요소로 하는바, 이 중에서도 농업기술은 농업노동인력과 농업용지가 가지는 물적 한계를 넘어서는 효과를 가지는 점에서 자원의 한계를 극복할 수 있는 주요한 수단으로 다루어진다. 공공 정책적인 차원에서 농업기술을 어떻게 개발하고, 관리하며, 이용에 제공하는지는 농업발전의 속도와 정도에 가장 크게 영향을 미치는 요인이 된다. 이러한 사정 때문에 농업기술의 보호와 농업기술의 공유는 국제적인 차원에서도 중요하게 다루어지는 의제이다. ○ 우리나라는 2001년 산업통상자원부 소관 법률로 기술이전촉진법을 제정하여 시행해왔으며, 이 법률은 농업기술에 대해서도 일반적으로 적용된다. 2006년 ｢기술의 이전 및 사업화 촉진에 관한 법률｣로 법률의 제명을 변경한 바 있으며, 2006년 개정 법률은 “기술의 이전 및 사업화를 촉진하기 위한 기반을 조성하고, 기술평가체제의 확립과 기술금융의 활성화를 통하여 기술의 이전 및 사업화의 촉진”하는 것을 목적으로 하였다. ○ 기술이전촉진법에 따르면 “공공기술”이라 함은 국가․지방자치단체 또는 정부투자기관이 지원하여 개발된 기술로서 그 소유권, 실시권 및 이용권 등이 공공연구기관에 귀속된 기술을 말한다. 농업기술이 가지는 공공성을 고려할 때 농업기술 또한 공공기술의 개념에 포함된다고 할 수 있다. ▶ 결론의 요지 ○ 농업은 농지와 농업생명자원이라는 자연적 원천자원과 농업노동력에 기초한다. 이와 동시에 최근 신기술의 변화를 접목하여 부단히 변화하고 발전하고 있다. 이러한 변화를 중심으로 농업분야에 새로운 기술이 도입되고 있으며, 농업자원을 효율적으로 관리하기 위한 인적 조직의 제도화가 농업법인제도를 중심으로 논의 되고 있다. 농업의 현대화를 위해서는 인적 조직의 정비, 물적 기술의 발전, 소득안정이 뒷받침되어야 한다. 이러한 관점에서 본 보고서는 농업법인제도, 기술이전 및 공여제도, 농업소득직접지불제도에 대해서 검토하였으며, 개방화된 농업시장과 거래환경을 고려하여 국제적인 규범과 조화될 수 있는 제도화 방안에 대해 검토하였다. 본문의 내용은 아래와 같이 정리할 수 있다. ○ 첫째, 농업법인과 관련해서는 현재 농업법인에 대한 관리기구가 마련되어 있지 않은바, 정확하게 실태와 현황을 파악하여 내실 있는 지원이 이루어질 수 있도록 농업법인에 대한 관리감독을 책임지는 관리기구를 두는 것이 바람직할 것이다. ○ 둘째, 농업기술과 관련해서는 농업기술이 식량공급 기반을 확보하고 농촌의 지속가능성을 보장하는 데 이용되는 목적을 가진다는 공공적인 기술로서의 특성, 기반기술로서의 특성을 가진다는 점이 강조되어야 한다. 개발도상국에 농업기술을 공여하고 이전할 때에는 이전의 대상이 되는 농업기술을 보호하면서도 실질적으로 피공여국의 발전을 지지할 수 있도록 농업기술을 현지화 하는 노력이 병행되어야 할 필요가 있다. 농업생산을 위해 널리 사용될 수 있도록 농업기술을 공적으로 중개하고 관리를 지원하는 플랫홈 운영을 위한 제도적인 기반이 마련되어야 할 것이다. ○ 마지막으로 농업이전소득과 관련하여 WTO에서는 허용보조를 단계적으로 감축하고 있는바, 이러한 변화에 대응하기 위한 방안을 마련함에 있어서는 주요 외국인 미국과 유럽의 경우 농업의 다원적 기능에 주목하여 대안적 수단을 마련하고 있는 점을 유념할 필요가 있다. 직접 소득보전의 비중을 단계적으로 감축하면서 농업정책의 방향을 전환하여 환경친화적이며 지속가능한 농업이라는 목표를 설정하고 이를 실현하기 위하여 농업의 다원적 기능을 보호하기 위한 지원정책을 추진하고 있다. 미국과 유럽은 직불제를 개편하여 농업의 친환경, 지속가능성, 생 태보존을 유지하는 목적을 지지하고 있는바, 향후 우리나라도 이와 같은 농업의 다원적 기능에 주목하여 소득보전을 시행하는 것이 국제 규범과 조화되는 방향이 될 것이다.

Ⅳ. 기대효과 ○ 본 연구는 농업현대화를 위한 인적 제도 관련 국제 규범을 파악하고 국내규범이 국제 규범에 조응하면서 농업법제도를 발전시킬 수 있는 방안을 마련하기 위한 기초 연구자료를 제공하는 데 의의가 있다. ○ 국내의 선진농업기술의 이전을 위한 제도적 연구를 수행하여 농업기술의 국외 이전을 위한 법적 기반을 마련하는 데 기초자료를 마련하고 농업법인제도를 국제적인 동향에 부합하도록 정비할 수 있는 대안을 제시하며, 농업 소득의 이전에 관한 국제 규범과 동향을 파악하고 국내 농업분야 제도개선을 위한 방안을 제안한다. ○ 본 연구는 농업현대화를 위하여 농업법인 제도, 농업 소득 이전 제도 및 농업 기술 이전 제도와 관련하여 국제 규범과 조화를 이루면서 국내의 관련 입법의 개선에 기여할 수 있는 방안을 마련하는 기초연구로서 활용될 수 있을 것이다.