주요 외국의 지방자치제도 연구 - 프랑스

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 연구의 배경 ○ 2018년 1월 제출된 국회 개헌특별위원회 자문위원회 헌법개정권고안과 3월 제출된 정부의 개헌안 모두 2003년 프랑스 개정헌법 내용을 참고한 헌법 제1조와 제9장 지방자치 부분에 대한 전면개정을 담고 있음. ○ 프랑스 지방분권 헌법 개정 내용 분석과 함께 현재의 지방자치 제도 상황에 대한 최근 동향을 포함한 프랑스 지방자치 제도에 관한 체계적인 정리와 종합적인 연구의 필요성이 있음. ▶ 연구의 목적 ○ 우리 지방분권 헌법의 제도설계를 위한 시사점을 도출하고 비교법제 연구를 통한 지방자치 법제의 선진화 요청에 부응하도록 함. ○ 프랑스 지방자치 제도의 헌법적 근거와 지방분권 제도의 내용 중 아래 사항을 중심으로 프랑스에서의 지방자치제도 개혁의 요청에 부응하기 위한 노력을 검토함. - 권한의 배분과 이양과정에 나타난 기본원칙과 내용 - 지방자치단체의 자유로운 행정(우리의 지방자치에 비교됨)의 내용 - 지방자치단체의 자치입법권 ○ 프랑스 지방자치제도의 특이성과 시의성에 대한 검토를 통해 헌법 개정과 지방자치제도 변화를 위한 새로운 지방분권의 목표설정의 시사점을 찾아냄.

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 프랑스 지방자치(분권)제도의 전개과정과 이론 ○ 프랑스 지방자치 혹은 지방분권의 전개과정은 1958년 제5공화국 헌법 제12장에 지방자치단체의 자유로운 행정을 규정한 이래로 1980년대 이후 법률차원에서 진행되다가 2003년 헌법 개정을 통해 현재는 제3막(Act Ⅲ)이 진행되고 있으며, 아래 사항을 중심으로 검토하고 있음. - 지방자치제도의 변화의 제1막-사회당 미테랑 정권과 지방분권 입법 - 헌법 개정과 지방자치제도 변화의 제2막-우파정권과 지방분권 개헌 - 지방자치(분권)제도의 새로운 변화-사회당 정권교체와 새로운 변화 ○ 프랑스 지방자치와 지방분권 이론의 특징은 단일국가 형태에서 지방의 이익을 대변하는 지역사무에 대한 스스로의 자율적인 결정이 헌법상 분권화된 지방자치단체의 명령제정권을 통해 보장된다는 점이며, 이러한 지방자치단체의 자유로운 행정도 헌법에 규정된 행정통제에 의한 일정한 한계를 가지고 있음. ▶ 프랑스 지방자치의 제도적 내용 ○ 지방자치단체의 자유로운 행정의 헌법적 보장의 내용으로는 아래 사항을 들 수 있음. - 헌법 제12장에서 인정하고 있는 지방자치단체-꼬뮌, 데파뜨망, 레지용 - 지방자치단체의 자유로운 행정 ㆍ지방민주주의-지방의회 대표자 선출, 주민투표, 유권자 자문 ㆍ자유로운 행정을 위한 유용한 수단 - 법적․재정적․인적․물적 수단 ㆍ재정의 분권화-지방자치단체의 자유로운 행정의 전제조건 ○ 주권의 단일성과 불가분성을 특징으로 하는 단일국가이지만 국민이 직접 선출하는 하원과 더불어 간접선거를 통해 지방자치단체의 대표성이 보장되는 상원의 입법(특히 지방자치 제도와 조직에 관한 사항)참여를 헌법에서 보장함으로 지방정부를 대표하는 기능을 수행하고 있음. ▶ 프랑스 지방자치단체의 자치입법 ○ 프랑스 지방자치제도에서 자치입법의 현실은 우리나라와 유사하게 국가의 법률의 우위를 인정하는 부차적인 잔류적인 성격을 가지며, 비록 헌법에서 명령제정 권한을 규정하고 있지만 독립적이고 자주적인 자치입법권을 행사할 수는 없음. ○ 프랑스 지방자치단체의 자치입법은 헌법상 행정통제로 명명된 행정법원에 대한 국가대표(프레페)의 행정소송 제소를 통한 적법성 통제를 받고 있는데, 1982년 이후 이와 같은 적법성 통제만이 가능하며 지방분권 개혁 이전의 합목적성 통제인 행정상 후견은 더 이상 존재하지 않음. ○ 적법성 통제수단인 프레페제소절차와 월권소송은 성질상 차이가 없으며, 개인의 프레페제소 신청에 대한 국가대표의 제소여부는 임의적이라는 것이 행정판례를 통해 확인되었음.

Ⅲ. 기대효과 ○ 개별적으로 진행되어 온 프랑스 지방자치 행정제도에 대한 선행연구에 대한 체계성을 보완하고, 이른바 지방분권을 위한 헌법개정(2003년) 이후의 지방자치 제도의 변화에 대한 최근 동향의 분석을 통해 프랑스 지방자치 제도에 대한 종합적인 연구자료 구축에 일조함. ○ 지방분권과 지방자치제도 개혁을 위한 국내에서의 논의를 법률 차원에서 헌법 개정의 차원으로 끌어올리고 새로운 지방자치 제도의 설계를 위한 최신 프랑스 지방자치제도의 내용을 소개함. ○ 향후 재추진이 예상되는 원 포인트 혹은 전면적 헌법 개정사항으로 새로운 변화를 담은 지방자치제도 설계에 직접적이고 구체적인 내용에 대한 시사점을 기대할 수 있음.