주요 외국의 지방자치제도 연구 - 영국

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 지방분권 강화에 대해서는 학계 및 여론의 공감대가 형성된 것으로 보이나, 구체적인 분권수준과 내용은 지속적으로 논의 중에 있음 ○ 지방분권의 수준 및 추진방법에 대해서도 다양한 의견이 개진되는 상황인 만큼 다양한 나라의 지방자치제도와 관련한 비교법적 분석 자료에 대한 검토가 필요 ▶ 오랜 역사를 지닌 민주주의의 선진국으로서의 영국이, 중앙과 지방의 관계 설정 및 자치권 확대를 위해 고민하는 과정들은 지방자치의 새 역사를 쓰고 싶어 하는 현재의 한국에게 다양한 시사점을 줄 수 있음 ▶ 이 글은 영국 지방자치의 연혁, 자치행정 및 자치입법 등에 대한 개괄적 검토를 통해 지방분권을 강화하려는 한국이 참고할 수 있는 자료들을 소개하고 정리하는데 목적이 있음

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 지방자치제도의 연혁 ○ 영국 지방자치의 기원을 보통은 “1835년 제정된 도시법인법에 따라 최초로 178개의 선출형 다목적 지방자치단체가 설치된 때”로 보고 있음 ○ ｢1972년 지방정부법｣에 근거하여 런던시를 제외한 잉글랜드와 웨일즈는 1974년 4월 1일부터 2계층 구조(two-tier structure)로 재편됨 ○ ｢1992년 지방정부법｣에 따라 ‘잉글랜드 지방정부위원회(Local Government Commission for England)가 설치되었고, 잉글랜드 내에서 2계층 구조로 되어 있던 비메트로폴리탄 지방자치단체를 단층제 구조로 전환하는 정책이 추진, 그 결과 1996년에서 1998년까지의 기간 동안에 잉글랜드에는 46개의 새로운 통합기관(unitary authorities)이 설립됨 ○ 2007년에서 2009년 사이에 잉글랜드에는 신청에 따라 9개의 새로운 통합기관(unitary authorities)이 구성. ｢2016년 도시 및 지방정부 권한이양에 관한 법률｣에 따르면 기존의 통합기관(unitary authorities)을 합쳐서 새로운 통합기관(unitary authorities)을 구성하는 것도 가능. 2014년에서 2015년에 북아일랜드는 26개의 디스트릭트 의회를 11개로 통폐합했으며, 웨일즈는 22개의 통합기관(unitary authorities)을 10~12개로 통폐합 ▶ 지방자치제도의 이론 ○ 의회주권(Parliamentary sovereignty)은 영국 헌법상의 원칙임 - 의회주권주의는 “‘법적인 원칙(legal doctrine)’으로서 의회가 어떤 법이든 제정하거나 폐지할 수 있음을 의미”함 - 이 원칙에 따라 의회는 영국에서 최고의 법적 권한을 보유하며, 법을 제정할 수도 있고 반대로 폐지할 수도 있음 ○ 법률에 규정된 지방정부의 권한 및 기능에 대해서는 ‘월권행위 금지의 원칙(The Doctrine of Ultra Vires)’이 적용됨 - 이 원칙에 따르면, 지방정부는 오로지 의회가 수권하거나 위임한 권한만을 가지며, 그 범위 내에서만 활동할 수 있고, 그 범위를 벗어나는 권한 행사는 월권행위가 되어 일반적으로 무효가 됨 ▶ 지방행정의 제도적 내용 ○ 영국 지방자치단체는 크게 단층제(Single Tier)와 다계층제(Multi Tier)의 혼성체제로 구성 ○ 광역런던시의 경우는 ‘광역런던시(Greater London Authority) - 버로우(Boroughs)’의 2계층 구조로, 잉글랜드 비도시지역은 ‘카운티(County) - 디스트릭트(District)’의 2계층 구조로 되어 있음 - 이 때, 잉글랜드 비도시지역의 패리쉬, 타운, 커뮤니티 등을 포함할 경우 3계층 구조로 보는 것도 가능 ○ 일반적으로 다계층제를 채택하는 경우는 카운티의회(county councils, 상위기관)와 디스트릭트의회(district councils, 하위기관)로 구분 ○ 1972년에 있었던 지방정부 개혁 이후에 일부 지역에서는 통합기관(unitary authority)이 설립 ▶ 지방자치단체의 사무배분 ○ 영국에서 지방정부(Local government)는 관할 구역 안의 주민과 사업을 위한 다양한 범위의 업무들을 담당 ○ 지방정부는 주민복지, 교육, 주거, 도시계획, 폐기물(쓰레기) 관리부터 인허가, 기업지원, 등록업무, 방충 등 일정한 지역에 거주하는 주민들의 생활과 직․간접적으로 관련이 있는 업무들을 담당 ○ 단층제를 채택한 지역의 의회는 모든 기능을 하나의 의회에서 담당 ○ 다수의 공공서비스는 지방정부에 소속되지 않은 국가기관이 담당 ○ 정부가 재정부문이나 특정한 기능을 담당한 국가 기관을 설립했으면 이들 기관은 지방정부에 소속되지 않음 ○ 지방행정서비스는 필수서비스(need service), 보호서비스(protective service), 편의서비스(amenity service), 시설서비스(facility service)의 4가지의 범주로 구분 ○ 필수서비스(need service)에는 교육, 개인적 사회복지서비스, 주택이익 등이, 보호서비스(protective service)에는 경찰, 지역안전, 소방/구급, 긴급 계획 등이, 편의서비스(amenity service)에는 도로, 거리청소, 계획, 주차장, 환경보건, 쓰레기 처리, 소비자 보호, 경제발전 등이, 시설서비스(facility service)에는 주택, 도서관, 박물관, 예술 갤러리, 레크리에이션 센터, 장묘, 쓰레기 수집 등이 있음 ▶ 자치입법의 제도적 내용 ○ 영국의 지방정부 중에서는 스코틀랜드의 독립적 입법권한이 가장 강하다고 볼 수 있고, 웨일즈, 북아일랜드 순서로 입법권한이 강하다고 평가 ○ 반면, 잉글랜드의 경우는 여전히 영국의회에서 입법에 관한 사항을 직접 관장 ○ 영국에서 지역 법률(Local Legislation)과 조례(By-Laws)는 모두 지방자치단체(local authorities)의 권한을 확대할 수 있는 수단으로 사용되며, 자치단체 안의 활동을 규율하기 위해 사용 ○ 하지만, 양자는 제정절차 및 적용방법에 큰 차이가 있음 ○ 조례(By-Laws)는 관할 국무장관(relevant Secretary of State)의 확인을 받아 지방자치단체가 직접 제정할 수 있는 반면, 지역 법률(Local Legislation)은 양원(both Houses of Parliament)의 완전한 입법과정에 따른 승인을 필요로 함 ○ 조례는 해당 조례가 제정된 자치단체 안에서만 적용되는 반면, 지역 법률은 하나의 자체단체가 다른 의회를 대신하여 발의하는 것도 가능하고, 해당 규정을 유리하게 이용하거나 그것을 도입하는 자치단체에 적용 ○ 조례(By-Laws)는 개별 자치단체 안에서 운영하는 ‘자치법’을 말함 ○ 조례는 반드시 국무장관(Secretary of State)의 확인을 받아야 하며, 자치단체의 책임 범위를 확대하기 위한 목적으로 조례를 사용할 수 없고, 특정한 행위과정에 대하여 ‘범죄행위가 아닌 질서위반행위로 규정하는 법 규정이 존재하는 경우’, 지방정부는 동일한 행위과정을 범죄행위로 규정하는 조례는 제정할 수 없음 ○ 조례가 유효성 요건을 갖추지 못하면, 무효 판단을 받게 되며, 무효판단이 내려지면 해당 조례를 포함한 고시를 하거나 이를 유지하는 것은 권력 남용이 됨 ○ 조례의 유효성을 판단할 때 적용해온 요건으로 ⅰ) 합리성, ⅱ) 명확성, ⅲ) 법률적합성을 들 수 있음 ▶ 영국 지방자치의 특이사항 ○ 지방정부연합은 중앙정부에 지방정부의 의견 개진, 지방정부 지원, 개선 및 발전을 위해 지방위원회와 협력하는 4개의 정치정당(보수당, 노동당, 자유민주당, 독립당) 연합체를 말함 ○ 지방정부연합의 목적은 정치적 중립성을 지향하면서 각 지역의회의 중요한 문제에 대한 영향력을 강화하고 정책적 안건을 제시하는 등 각 지역에 맞는 해결방안 제공하는데 있다. 2018년 현재, 415개 지방자치단체로 구성 ○ 지방에 대한 권한이양과 관련된 레퍼렌덤을 통해 영연방의회가 전통적으로 누려온 권한의 상당부분이 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 의회와 정부로 이양되고 있고, 이러한 점에서 레퍼렌덤은 영국지방자치제도 발전에 독특한 기여

Ⅲ. 기대효과 ○ 영국 지방자치 관련 법률 및 규범체계, 영국의회와 지방의회 간 관계, 입법권의 분배 등의 문제에 대한 분석을 통해 한국지방자치의 발전을 위한 시사점 도출