남북관계의 법제화 방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 관련 정책현안 및 연구의 필요성 ○ 남북관계 개선 및 상호이익을 추구할 수 있는 남북 간 경제 및 문화교류 활성화 필요 - 평창 동계올림픽 때 북한 대표단의 방한과 남측 대표단의 북한방문 및 우리 예술단의 평양공연 등 최근 들어 남북관계가 화해의 급물살을 타고 있으며, 또한 북한의 비핵화 의지에 힘입어 남북 경제협력 재개에 대한 기대감이 고조되고 있음. 남북교류의 활성화는 인적·물적 교류의 확대뿐만 아니라 남북의 경제성장과 공동번영에 기여할 것으로 예상됨. 이를 위해서는 무엇보다 남북 간의 사회문화경제 등의 교류확대가 우선되어야 함. ○ 중국과 타이완의 활발한 상호협력 및 교류 연구를 통한 시사점 제시 - 중국과 타이완은 한국과 유사한 분단의 역사를 가지고 있지만, 최근 들어 인적 및 물적 교류를 비롯한 경제교류가 매우 활발하게 이루어지고 있음. 이는 중국과 타이완이 각각 법률 및 행정정책 제정을 통해 상호간 교류를 추진하고 있기 때문임. 이러한 중국과 타이완의 교류협력 법제는 남북교류협력 및 경제 활성화에 큰 시사점을 제공할 것임. - 또한, 남북 간의 경제·사회·문화교류 활성화 및 교류협력, 이산가족 문제, 대북지원, 북한의 경제개혁·개방, 남북경협재개 등을 위한 지원 법제 제정에 양안 교류협력 법제가 좋은 모범이 될 수 있을 것임. ▶ 남북 간 교류협력 관련 법제의 정비 ○ 남북한 교류협력 활성화 - 양안 교류협력 법제 분석을 통해 남북한 경제·사회·문화협력 활성화를 위한 제언을 통해 남북관계 개선으로 교류협력이 활성화되어 상호 win-win 할 수 있는 경제발전을 달성할 수 있을 것임. ○ 남북한 교류협력 법제 정비를 통한 통일 준비 - 통일을 대비하기 위해 기타 분단국들의 교류협력 법제를 참고하여 관련 법제 정비할 필요가 있는데, 특히, 양안 간 정치적·경제적 교류협력의 시사점을 도출하여 통일 대비 전략 마련이 필요함. ○ 양안 법제 분석을 통한 남북한 교류협력의 새로운 비전 제시 - 상호보완적인 양안 경제협력을 거울삼아 초보적인 남북한 경제교류협력에서 탈피하여 좀 더 성숙한 협력안을 마련할 필요가 있음. 또한, 남북 간 인적·물적·경제·사회 교류 방면에서 한 단계 더 발전된 교류협력 방안을 마련함으로써 민간교류 활성화를 통한 남북한 교류협력의 새로운 접근방법 모색하여야 함.

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 양안 교류 법제개관 ○ 양안관계 입법체계 - 중국과 타이완의 양안 관련 법체계는 헌법을 중심으로 양안 관련 사무를 처리하기 위한 조직구성, 사회교류, 양안중개단체교류, 전문분야 등에 관한 교류, 기타공법상의 법규 등으로 분류하고 있음. 그러나 이러한 분류는 양안 관련 사무를 위한 것으로 규정의 실질적 효력과는 무관함. 따라서 중국과 타이완은 대륙법계의 법체계 구성방법을 따르고 있으므로 그 효력관계를 바탕으로 각각의 입법체계를 나누어 검토하여야 함. ○ 양안관계 법제의 특징 - 양안관계 법제는 ‘하나의 중국’이라는 전제하에 해협 양안 간 공권력 주체들이 양안관계를 조정하기 위해 제정한 법률 및 법규와 관련 제도의 총칭임. 1980년대 이후 양안관계 법제 발전의 역사를 살펴보면 몇 가지 특징을 발견할 수 있음. 즉, (1) 양안관계 법제에서 지속으로 나타나는 두 가지 형태는 양안 단일법제와 양자협의 법제임. (2) 규범적인 면에서 살펴보면, 양안관계법제는 양안 사회교류 분야에서의 권리의무관계를 서로 조정하는 것으로 양안 법제질서 본연의 추상적인 법률 규범을 점진적으로 보완 발전해 나간다는 특징이 있음. (3) 양안 관련 법제의 발전과정에서 양안의 정당, 정치인, 정치기구 등의 대표 공권력 주체의 영향력을 꼽을 수 있음. (4) ‘하나의 중국’ 원칙은 양안관계 법제의 지배원칙이자 양안 교류 법제의 기본원칙임. - 중국과 타이완의 양안 관련 법제의 특징을 살펴보면, 두 지역 모두 차이점보다는 공통점이 많기 때문에 ‘하나의 중국’ 원칙이 통했다고 볼 수 있음. 즉, 타이완 입장에서는 부족한 인구와 좁은 내수시장의 한계를 돌파하기 위해 거대한 중국시장이 필요했고, 중국 입장에서는 타이완의 친인척 관계를 비롯한 자본주의시장의 우수성을 인식하고 이를 인정하는 것이 먼 장래 중국의 미래를 위해 합리적이라는 판단 하에 양안 교류를 위한 법제도를 명문화하였다고 볼 수 있음. ▶ 양안 상호교류협력 관련 법제 ○ 양회를 통한 상호교류협력 합의 - 1990년 11월 타이완은 행정원 대륙위원회 산하에 해협교류기금회를 설립하였으며, 이어 중국은 이에 상응하는 기구로 한 달 뒤인 1990년 12월 국무원 타이완업무판공실을 설립하고, 1991년 12월 그 산하에 해협양안관계협회를 설립하기에 이름. 양안교류 및 협력과 관련하여 조직을 살펴보면, 정부조직인 중국 국무원 타이완판공실과 타이완 행정원 대륙위원회가 있고, 비정부조직으로는 중국해협양안관계협회와 타이완 해협교류기금회가 있음. 이들 비정부조직의 특징을 살펴보면, 정부조직과는 달리 정치적 기능이 외부적으로 없기 때문에 양안교류에 있어 실무를 담당하기에 크게 무리가 없었으며, 실질적으로 부문규장 등을 통하여 양안교류를 규제하고 있음. ○ 상호방문협력 관련 법제 분석 - 중국과 타이완은 1990년 9월 진먼회의를 시작으로 양안 간의 상호교류를 위한 의지를 표명하기 시작하였음. 양안은 쌍방의 교류협력을 위하여 매우 중요한 공증서 증명자료와 등기우편 등을 시작으로 중국의 해협회와 타이완의 해기회 간의 협의가 이루어지며, 이를 시작으로 해상운송과 항공운송 등으로 발전하게 됨. 현재에 이르러 양안 간의 협의에 따른 시행으로 많은 교류가 이루어짐으로써 이로 인해 발생하는 민·형사문제 해결을 위한 ‘공동 범죄소탕 및 사법공조 협의’, ‘양안 경제협력기본협정협의’, ‘원자력안전 협력협의’, ‘기상 및 지진 감측 협력협의’ 등 더욱 세심하고 긴밀한 부분까지 협의를 이루게 되었음. ○ 사회문화교류협력 관련 법제 분석 - 사회문화교류와 관련한 기본법령은 「중국공민의 타이완지구 왕래에 관한 관리방법(中國公民往來台·地區管理辦法)」 및 「대륙지구인민의 타이완지구 여행관리방법(大陸居民赴台·地區旅游管理辦法)」이 양안 간의 기본법규로 작용하여 양안 간 왕래를 가능하게 함. 또 이를 기초로 상대지역에서 방송취재를 비롯하여 각종 사회문화교류가 진행하게 됨. 실질적으로 사회문화교류와 직접적으로 관련한 법률은 많지 않음. 즉, 양회에서 협의한 합의서와 앞서 언급한 양안 왕래와 관련한 기본법규, 그리고 교육 및 법률교류 등에 제한적으로 규정이 있다. 그러므로 종교교류, 체육교류, 문학교류 등에 대하여는 실질적으로 양안인민관계조례를 기반으로 함. ○ 양안 상호교류협력으로 인한 민형사분쟁해결 법제 - 양안 간의 민사관계를 규율하는 가장 기본법은 「타이완지구와 대륙(중국)지구의 인민관계 조례(台·地區·大陸地區人民關系條例, Act governing relations between the People of Taiwan area and the Mainland area)」(이하 양안인민관계조례)로 약칭 「양안 인민관계 조례(兩岸人民關系條例)」라고도 하며, 1992년 7월 31일 제정되어, 타이완이 타이완지구와 대륙지구 간 인민의 경제, 무역, 문화 등의 왕래를 규범하고, 파생하는 법률사건을 처리하기 위해 제정된 법례로, 본 조례는 여러 차례의 수정을 거친 후 현행법으로 되기까지 매우 중요하고 기본적인 역할을 수행해 왔음. 하위법으로는 「타이완지구와 대륙지구 간 인민관계 조례 시행세칙(台·地區·大陸地區人民關系條例施行細則)」(이하 인민관계조례시행세칙), 「대륙 인민의 타이완에서의 업무종사활동 허가 방법(大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法)」, 「대륙 인민의 타이완에서의 관광활동 종사에 관한 허가방법(大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法)」 등이 있음. - 「양안인민관계조례(兩岸人民關系條例)」 제1조에는 입법목적 및 적용범위에 대하여, “국가 통일 전 타이완지구의 안전과 민중의 복지를 확보하고, 타이완지구와지구와 대륙지구 간 인민의 왕래를 규범하여 파생되는 법률사건을 처리하기 위한 취지이며, 본 조례에서 규정하지 않는 경우, 기타 관련 법령의 규정을 적용한다.”라고 규정함으로써 양안관계의 발전으로 인한 통일을 고려하여 제정되었음. 물론 이러한 규정이 중국의 일방적 통일의지를 염원하는 것이고, 중국 헌법상의 구체적 표현이지만, 대륙과 타이완 간 인민의 왕래에 관한 기본법규로서 타이완에서도 동 조례를 인정하고 있음. 이는 이후 한국과 북한의 인민왕래를 위한 입법에 있어 참고할 만 할 것임. ▶ 양안 경제교류협력 관련 법제 ○ 양안 경제교류 정책의 법제화 - 법률제정 노력을 통해서 양안 경제교류협력은 점차적으로 제도화 및 정상화 되어 갔음. 이러한 양안 경제교류협력은 2008년부터 새로운 국면을 맞이하게 됨. 양안 간 법률에 의거한 경제교류협력 시스템 구축을 위한 움직임이 시작됐음. 2008년 11월 4일 중국의 해협회와 타이완의 해기회는 ‘해협양안 항공협의(海··岸空···)’, ‘해협양안해운협의(海··岸海···)’, ‘해협양안 우정협의(海··岸·政··)’, ‘해협양안식품안전협의(海··岸食品安全··)’ 등 4개 항목에 대한 협의를 통해 이른바 ‘3통(三通)’을 실현했음. 3통의 실현으로 2008년 7월 전세기(包机)가 정상화됐고, 2008년 12월에는 직항항공, 직항해운, 직송우편이 정식으로 실시되었음. 2009년 4월 26일에는 ‘해협양안 금융협력 협의(海··岸金融合作··)’에 서명하면서 양안 금융협력에 대한 체제를 건립하였음. 금융협력협의의 이행을 위한 구체적 조치로 「양안 금융 건립 협력 비망록(·岸金融建立合作·忘·(MOU))」을 체결하여 양안 금융협력에 있어 새로운 국면에 진입하였음. 또한, 2010년 6월 「양안경제협력기본협의(·岸··合作·架··(ECFA))」를 체결하고 두 지역 간 무역투자에 관한 장벽을 점차 철폐하고, 양안경제협력과 발전을 위한 협력체제를 만들어 나갈 것을 합의했음. ECFA 체결로 양안 경제협력체제 구축을 위한 기초를 마련했으며, 양안 경제관계에 있어 새로운 발전단계가 시작됐음. ○ 양안 경제교류협력 체제의 법제화 - 2010년 9월 12일 「해협양안경제협력기본협의(海峽兩岸經濟合作·架協議, Economic Cooperation Framework Agreement)」(이하 ECFA)가 개최되었음. ECFA는 양안경제무역협력을 대표하는 협의로 양안 경제무역협력에 있어 법조체제라 할 수 있음. ECFA가 실시되기 전에는 앞서 언급한 바와 같이 경제교류협력이 주로 중국대륙에서 타이완으로, 타이완에서 대륙으로 향하는 투자촉진이 핵심이었음. 이에 따라 투자와 관련된 투자자보호 및 분쟁해결 등에 관한 법률보장체제 마련에 초점이 맞춰져 있었음. 더욱이 양안 경제교류에 있어서 시스템적 측면에서 서로 교류하는 것이 아니라, 단순한 투자분야 시장개방의 개념에 가까웠음. 이러한 이유로 초기 경제교류협력 단계에서는 각 지역에서 상대방의 투자와 관련된 법률 및 법규를 각각 따로 제정해서 적용해 왔음.

Ⅲ. 기대효과 ○ 양안 교류협력 법제의 시사점을 통한 남북한 교류협력 법제개선 - 북한의 경제수준과 우리 정부와 민간의 역할 규율에 관한 정책 및 법제를 마련하고, 경제교류 활성화를 위한 규제완화와 투자보장에 관한 법제 개선에 좋은 자료로 제공될 것이라 기대함. 또한, 교류협력 확대를 위한 지원 및 교류 협력 법체계를 정비하고, 교류협력 활성화를 위한 투자보장 및 우대조치 요구 등에 대한 북한의 법제개선을 유도하는데 도움이 될 것임. ○ 양안 교류협력 법제의 시사점을 통한 남북한 교류협력 법제개선 - 남북 간 교류협력 활성화를 통해 분단이후 지속된 남북 간 불신을 해소하고 민족 간 동질성을 회복하며 통일을 위한 법적 근거로 활용될 것이며, 경제·사회·문화·인적 교류 활성화를 통한 정치적 교류협력 확대에 도움이 될 것임. 한편, 지속적인 교류협력을 통한 남북 간의 괴리를 좁히고 평화, 협력, 통합으로 가는 준비단계에서의 중요한 역할을 담당함으로써 비핵화와 상호교류협력을 통한 군사적·정치적 안정과 평화통일과 국제 안보에도 기여할 것으로 봄.