영상콘텐츠 거래 공정화를 위한 법제 연구 - 영화산업을 중심으로

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ○ 우리나라의 영상콘텐츠 산업에서 발생하고 있는 불공정한 거래행위는 매우 다양함 - 그중에서도 특히 영화산업에서 발생하고 있는 자사영화 밀어주기와 스크린 독과점 및 불공정거래행위의 심각성은 최근 사회문제로 급부상하고 있음 ○ 이 연구는 수직계열화 된 영화산업에서 우월적 지위를 가진 사업자로 인하여 발생하는 영화콘텐츠 거래의 불공정을 해소하기 위해 정책적 대안을 마련하고 이에 관한 법제적 개선방안을 연구하는 것을 목적으로 함 - 이 연구에서는 영화산업에서 발생하고 있는 불공정거래행위의 문제를 경쟁정책적 측면에서 다룰 뿐만 아니라 영화콘텐츠의 다양성 보호라고 하는 문화정책적 측면에서도 다루고자 함

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 영화산업의 구조와 영화 콘텐츠 거래 불공정성 현황 ○ 영화산업의 구조와 현황 - 영화산업은 일반적으로 투자·제작부문, 배급부문, 상영부문으로 분류될 수 있음 - 우리나라의 영화산업은 세계 시장규모에서 2014년 기준 8위를 차지하고 있으며, 1인당 평균 영화관람 횟수는 4.2회로 세계 최고 수준임 - 2016년 기준 상영시장에서 상위 3개 극장의 시장점유율 합계(CR3)가 97% 수준이고 HHI지수도 매우 높으므로, 상영시장은 시장집중도가 매우 높은 시장임 - 2016년 한국영화와 외국영화를 합친 전체 배급시장의 HHI지수는 시장집중도가 높은 시장으로 평가하기는 힘들지만, 한국영화 배급시장의 HHI지수는 전체영화 배급시장에 비해 높은 수치를 보임 - 한국 영화산업은 투자·배급부문과 상영 부문이 수직계열화되어 있다는 특징이 있음 ○ 영화콘텐츠 거래 불공정성 현황 - 제작부문에서는 대기업 계열의 투자·배급사가 영화제작에 투자하면서 배급과 상영시장에서의 독점력을 토대로 제작사에게 제작지분을 과도하게 요구하거나 지적재산권의 영구귀속을 요구하고, 또한 영화제작 시스템에 과도하게 관여하는 등 제작·투자 단계에서의 거래 불공정성이 발생하고 있음 - 배급부문에서는 대기업 계열의 배급사가 배급과정에서 발생하는 비용을 제작사에게 떠넘기거나 자사 계열극장과의 수익배분 협상에서 계열극장에 유리하게 협상하기 때문에, 그 불이익을 제작사가 떠안게 되는 문제가 발생하고 있음 - 상영부문에서는 대기업 계열의 멀티플렉스 극장이 자사 계열의 투자·배급사가 배급하는 영화에 대해 우선적으로 상영관을 배정해 주는 ‘자사영화 밀어주기’나 변칙개봉 등으로 인해 특혜를 부여하는 문제가 지적되고 있으며, 또한 블록버스터 중심의 스크린 배정으로 인한 ‘스크린 독과점’ 문제가 제기되고 있음 ▶ 영화콘텐츠 거래 공정화 관련 현행 정책 및 법률의 내용과 문제점 ○ 영화콘텐츠 거래 공정화 관련 현행 정책의 내용 - 영화진흥위원회의 독립영화 제작지원 및 다양성영화 지원정책이 있음 - 한국영화 동반성장 협의회의 발족(2011년)과 협약 체결(2012년, 2013년, 2014년) ○ 영화콘텐츠 거래 공정화 관련 현행 법률의 내용 - 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」에서 영화콘텐츠 거래 공정화에 관한 규정은 영화 근로자 근무조건의 ‘공정환경 조성’을 위한 제3조의2부터 제3조의8까지 7개 규정이 유일함 ○ 영화콘텐츠 거래 공정화 관련 현행 정책 및 법률의 문제점 - 동반성장 이행협약 및 공정환경 조성협약에 구속성 및 가벌성이 없어 이행을 담보하지 못하는 문제가 있음 - 영화산업에 대한 공정거래법 적용의 한계와 특수한 산업별 규제의 필요성 · 공정거래위원회는 멀티플렉스 극장의 자사영화 밀어주기 행위에 대해 공정거래법상 ‘차별적 취급’으로 판단하여 시정조치와 과징금을 내렸으나, 이에 대한 서울 고등법원의 취소판결에서는 멀티플렉스 극장이 자사 배급영화에 대하여 ‘상영회차, 상영관 규모, 극장 예고편, 현장마케팅 등에서 더 유리하게 대우’한 행위는 현저성이 부족하고 사업경영상의 필요성 또는 거래상의 필요성 등에 의해 허용될 수 있는 수준이며 공정한 거래를 저해할 의도가 없다고 판시하였으며, 공정위 상고에 대해 대법원이 심리불속행 기각을 하여 판결이 확정됨 - 영화의 다양성 보호를 위한 적극적인 정책수단이 부재한 실정임 ▶ 영화콘텐츠 거래 공정화 및 영화의 다양성 확보 관련 해외사례 ○ 미국 - 파라마운트 판결(1948)에서 연방대법원은 미국의 메이저 및 마이너 영화사들이 독립 제작사 및 독립 상영관에 대한 차별행위 등을 함으로써 배급부문과 상영부문에서 독점화 및 담합을 하였다고 판단하였으며, 기업분할이라는 구조적 조치가 필요하다는 취지로, 연방지방법원의 판결을 파기환송함 · 이에 따라 연방지방법원은 동의판결을 통해 메이저 스튜디오들로 하여금 극장을 매각하도록 함 · 그러나 1980년대 들어 레이건 정부의 규제완화 정책에 따라 메이저 스튜디오의 극장 합병을 다시 미 법무부가 승인해주기 시작함 - 미국의 영화산업 현황 · 미국은 세계 영화시장에서 1위의 규모를 자랑하고 있으며, 파라마운트 판결 이후 메이저 스튜디오와 독립 제작사들은 파트너쉽 관계를 유지하고 있으나, 여전히 제작부문과 배급부문에서 메이저 영화사들은 막강한 힘을 가지고 있음 - 메이저 스튜디오는 직접 영화를 제작하기도 하지만 독립 제작사에게 투자하여 영화를 배급하는 경우도 많으며, 다양한 방식으로 계약을 체결하고 있음 - 미국에서는 영화 다양성을 증진하기 위해 연방정부와 주 정부의 지원과 함께 캘리포니아 영화협회(CFI), 선댄스 협회(Sundance Institute) 등 민간단체의 주도로 다양성 영화를 확보하기 위한 노력도 함께 기울이고 있음 ○ 일본 - 일본의 영화산업은 약 2000억 엔(대략 2조 원)의 시장규모를 지니고 있으며, 2014년 기준 세계 영화시장에서 3위를 차지하고 있음 · 대형 영화회사 3사인 토오호오(東·), 토오에이(東映), 쇼오치쿠(松竹)는 제작, 배급, 흥행부문을 수직적으로 통합하고 있지만, 흥행부문(상영부문)에서 대형 3사가 차지하는 비중이 그리 높지 않음 - 일본 각 지역의 필름 라이브러리 및 기록보관소, 박물관, 지역형 영화관, 공공홀, 영화제, 독립상영단체, 도서관, 학교 등 지역 영화·영상 문화를 담당하는 조직들은 2009년 커뮤니티 시네마 센터를 설립하고, 지역문화의 거점으로서 영화관을 육성하고 이를 통해 영화 다양성을 증진하는 방법을 모색하고 있음 - 일본 내각부 지적재산전략추진 사무국은 「지적재산추진계획 2016」에 기반하여 ‘영화진흥시책에 관한 검토회’를 마련하고, 영화제작 기반의 강화, 해외 개봉의 확대를 위한 정책적 대안을 마련하고 있음 ○ 독일 - 세계영화사에서 독일의 예술적 공헌은 상당히 크며, 2014년 기준 세계 영화시장 서 독일은 5위의 규모를 자랑하고 있음 · 독일은 2016년 자국영화 점유율이 22.7%로 다른 나라에 비해 높지 않은 편이며, 여러 개의 스크린을 보유한 멀티플렉스 형태의 극장이 8.7%에 불과함 - 독일 영화진흥원의 집행위원회는 공적인 대표들로만 구성되는 것이 아니라, 사업자협회 대표, 매체별 대표, 각 업역별 대표, 다양성 영화 관련 대표 등까지 다양한 분야의 대표들로 구성됨 - 독일 영화진흥원(FFA)은 독일연방필름펀드(DFFF)를 통해 제작지원 사업을 하고 있고, 2017년부터 시행되는 개정 영화진흥법(FFG)은 후원 규모를 2배 가까이 증가시켰으며 시나리오 개발과 단편영화 후원도 확대하였음 ○ 프랑스 - 2014년 기준 세계 영화시장에서 프랑스는 6위를 차지하고 있고, 2016년 프랑스 영화의 점유율은 35.3%으로 외국영화 점유율이 상대적으로 높은 편임 · 2015년 프랑스의 영화관 수는 한국에 비해 5배나 많고, 스크린 수는 한국에 비해 2배 이상이며, 극장 좌석 수는 한국에 비해 2.5배가 넘음 · 주요 세 개 영화관 사업자인 고몽-파테(Gaumont-Pathe), 세제에르(CRG), 위제세(UGC)는 2014년 영화관 수 기준 시장점유율이 9.5%에 불과하지만, 상영횟수와 관객 수가 전체의 44.9%, 50.1%를 차지하여 시장집중도가 높은 편임 - 프랑스 영화정책을 담당하는 기관으로는 국립 영화-애니메이션 센터(CNC)가 있으며, 문화통신부 산하에서 영화·애니메이션과 기타 예술산업, 그리고 음성·영상산업에 대한 국가정책을 수립하고 집행을 담당함 - 프랑스의 「영화 및 애니메이션 법전」에서는 영화관 설립 및 건설을 허가함에 있어서 영화 다양성을 고려하도록 하고 있음 - 영화 프로그램을 편성함에 있어서 배급업자와 상영관이 합의한 협정에 관해 CNC 장의 사전 인가를 받도록 하고 있으며, CNC의 장은 프랑스 경쟁당국의 의견을 참고하여 영화 공급의 다양성이 확보된 경우에만 인가를 결정 · 상영업자가 인가받은 배급협정을 위반한 경우 행정제재의 대상이 됨 · 영화 프로그램 편성 협정의 인가 대상자는 프랑스 영화시장에서의 중요한 지위를 가졌거나 상영관 수가 많아 자유로운 경쟁과 작품의 폭넓은 배급을 저해할 수 있는 상영업자임 ·「영화 및 애니메이션 법전」시행령에서는 a) 스크린 8개 이상 보유 상영업자, b) 해당 지역에서 관객 점유율 25% 이상인 상영업자(파리 시내에서는 이 기준치가 25%에서 8%로 강화됨)를 협정의 인가 대상자로 규정함 · 가장 최근에 체결된 영화 프로그램 편성 협정은 2016년 5월 13일에 체결된 것으로 3년의 효력을 가지며, 시행령보다 엄격한 요건을 적용하여 스크린을 6개 이상 보유한 영화관을 대상으로 함 · 특정 영화의 상영기간이 3분의 1 이상 중복되는 경우는 동시배포로 간주되고 금지되며, CNC는 동시배포 감독기구를 설치 · 동시배포의 상한은 한 개의 영화를 동시에 배포하는 스크린 수와 여러 영화를 동시 배포하는 스크린 수로 정해지며, 다양한 영화작품의 상영을 보장해야 함 · 관련 배급업자의 사전 합의 없이 상영기간 중 특정영화 상영을 중단할 수 없음 · 유럽영화와 소수영화에 할당되는 상영비율을 전체 상영횟수에 대한 비율로 표기해야 하며, 국내 개봉되는 각 영화에 대해 적어도 2주 이상을 상영해야 하고, 아무리 늦어도 국내개봉 2주 전에 계약을 체결해야 함 - 프랑스에서 영화를 상영하기 위해서는 문화통신부 장관의 허가를 받아야 하고, ‘CNC를 위한 세금납부’를 필수적 요건으로 하고 있음 - 이러한 재원을 바탕으로 CNC는 영화 다양성 증진을 위해 소수영화 등 확산이 되지 않는 영화에 대한 재정을 지원함 ▶ 영화콘텐츠 거래공정화를 위한 법제 개선방안 ○ 기존 법안에 대한 비판적 검토 - 2016년 발의된 도종환 의원안과 안철수 의원안에서는 대기업의 상영업·배급업 겸업을 금지하는 규정을 공통적으로 두고 있는데, 이와 같이 수직계열화된 기업을 강제로 분할하는 방법은 사업자들에게는 침해의 정도가 가장 큰 조치이면서도 그 실효성이 불분명하다는 한계가 있음 · 설사 법안과 마찬가지로 상영업과 배급업을 분리시킨다 하더라도 전국 주요 도시에 기존의 멀티플렉스가 자리 잡고 있으므로, 상영시장의 진입비용이 과도하여 상영시장의 독과점은 그대로 유지될 가능성이 매우 높음 · 따라서 수직계열화가 해소된 이후에도 상영업자는 상영시장에서의 지배적 지위를 유지함으로써 중소 제작자 및 배급사에 대해 여전히 불공정거래행위를 할 가능성이 높으므로, 수직계열화 해소가 영화콘텐츠 거래 공정화를 담보하기 위한 가장 적절한 방법이라고 할 수도 없음 · 그러므로 대기업의 상영업·배급업 겸업 금지조치는 우선적으로 침해의 정도가 적은 다른 조치를 강구해 본 후에 그것으로도 문제 해결이 안 되는 경우에 다시 논의해 볼 수 있는 최후의 수단이라고 생각됨 - 도종환 의원안과 안철수 의원안이 제시하고 있는 ‘복합상영관의 동일 영화 상영비율 제한’ 을 도입하는 경우, 법과 시행령에서 직접적·일률적으로 상영비율을 제한하는 것은 상영 사업자의 재산권과 영업의 자유를 침해할 가능성이 매우 높고, 시장상황의 변화에 유연하게 대처할 수 없다는 문제가 있음 - 2016년 발의된 도종환 의원안에서는 예술영화와 독립영화를 지원하기 위해 복합상영관 내 전용상영관 지정 의무를 규정하고 60% 이상의 의무상영비율을 규정하고 있는데, 이는 사업자의 재산권과 영업의 자유를 직접적으로 침해할 우려가 있음 ○ 영화산업의 불공정거래행위 규제를 위한 금지행위 규정의 마련 - 일반경쟁법인 공정거래법으로는 영화작품에 대해서도 일반적인 상품의 거래관계에 준해서 공정경쟁저해성을 판단할 수밖에 없기 때문에 영화산업에서 발생하는 불공정거래행위를 규제하는 데에는 한계가 있으므로, 영화산업의 특수성을 고려한 별도의 공정거래 규범을 만들 필요가 있음 - 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」에 영화산업에 대한 특별경쟁법적 지위를 부여함으로써, 상영부문과 배급부문이 소수의 대기업에 의해 수직적으로 통합되어 있고 상영부문의 진입장벽이 높으며 스크린 공급이 관객의 수요를 창출할 수 있는 영화산업의 특성을 고려한, 특수한 금지행위를 규정할 필요가 있음 - 2012년부터 2014년까지 체결된 일련의 동반성장 협약 및 공정환경 협약의 주요 내용을 간추려 영화사업자가 준수해야 할 기본적인 의무들과 금지되는 불공정거래행위를 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」에 규정하고 이러한 기본 의무와 금지행위를 위반한 경우에는 문화체육부 장관이 시정조치와 과징금을 부과할 수 있는 체계를 만들 필요가 있음 ○ 자율규제와 공동규제에 의한 특정영화 상영 점유율 규제방안 마련 - 프랑스 「영화 및 애니메이션 법전」에서와 같이 ‘영화 프로그램 편성 협정’이나 ‘상영비율 협약’을 상영업자 및 배급업자 간 자율적으로 체결하도록 하고, 문화체육부 장관이나 영화진흥위원장이 협정을 인가하며, 협정을 체결하지 않거나 협정 위반시에는 일정한 불이익을 주거나 제재를 가할 수 있도록 하는 자율규제 및 공동규제 방안을 모색해볼 필요가 있음 ○ 영화 다양성을 위한 공공상영관 확보 및 지원을 위한 법적 근거 마련 - 영화콘텐츠 거래 공정화를 위해서는 경쟁정책적 측면의 접근 이외에도 영화 다양성 보호 차원의 접근을 동시에 필요로 함 · 즉, 대기업과 경쟁하는 중소 영화제작자의 힘을 길러주기 위한 ‘중소 영화기업 보호정책’도 고려할 필요가 있을 뿐만 아니라, 영화생태계의 건전한 발전이라는 장기적 관점에서 독립영화와 예술영화 등 다양성 영화를 보호하는 영화산업에 특수한 산업정책도 필요함 - 독과점화된 상영부문의 사업자에 대해 프랑스와 마찬가지로 영화 입장권에 부과된 부가가치세 이외에 영화 상영에 따른 일정한 세금을 납부하도록 함으로써 다양성 영화를 지원하기 위한 재정을 확보하는 것도 생각해볼 수 있음 · 이와 같이 마련된 재원을 공공상영관과 지역 영화관을 지원하는데 사용하고 이를 통해 다양성 영화의 공급을 확대하며 관객의 수요를 창출함으로써 예술영화와 독립영화의 관람 기회를 확대시키는 방법을 생각해볼 수 있음 - 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」은 지역 영화관 이외에 공공상영관에 대한 정의규정이나 이에 대한 지원을 할 수 있는 근거를 마련하고 있지 않으므로, 이를 보완할 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과 ○ 영화콘텐츠 거래에서의 불공정성을 규제하기 위한 적절한 법적 개선방안을 마련함으로써 세계적으로 급성장하고 있는 한국의 영화산업이 공정한 생태계의 바탕위에 더욱 굳건하게 지속적으로 성장할 수 있는 기반을 조성할 수 있음 ○ 자사영화 밀어주기와 스크린 독과점을 해소할 수 있는 정책적 대안을 통해 영화콘텐츠의 다양성을 확보함으로써 관객의 선택권을 넓히고 중소 제작사의 활발한 창작활동을 장려할 수 있음