재정법제연구(Ⅰ) 의회·행정부 관계와 예산권한 배분에 관한 연구

Abstract

Ⅰ. 서 론 ▶ 연구의 목적과 필요성 ○ 예산법률주의 논의가 예산의 형식을 중심으로 이루어짐 - 2018년 3월 대통령 제안 헌법개정안에 예산법률주의 포함 - 예산법률주의 도입 여부에 관한 논의가 예산의 형식을 법률로 변경할 것인지 여부를 중심으로 이루어짐 ○ 예산법률주의 도입의 실질적 효과에 대한 논의가 필요함 - 예산의 형식이 법률로 변경될 경우, 어떤 변화가 초래되는지에 대한 논의가 상대적으로 부족함 - 예산 형식의 법률화에 따른 실질적 효과는 예산절차의 변경 가능성을 의미하며, - 예산절차의 변경은 각 절차를 구성하는 권한의 배분으로 이루어짐 ○ 예산법률주의의 실질적 효과를 논의하기 위한 도입으로서 외국법 사례 분석 - 예산을 법률의 형식으로 운영하고 있는 주요국의 예산법 실제를 분석하여 - 예산의 형식적 변화와 아울러 논의하여야 할 사항을 제시 ▶ 연구의 방법과 구성 ○ (연혁적 연구) 각 국가의 예산권한 배분 현황을 역사적 배경으로 설명 - 예산권한 배분의 현황은 의회․행정부간 권력 관계라는 맥락 속에서 파악됨 - 국가별 의회․행정부간 권력 관계의 특징을 이해하기 위해서 관계 형성의 역사를 고찰할 필요가 있음 - 우리 법제사 연구를 통해서는 우리가 예산을 법률 아닌 형식으로 운용하게 된 배경을 역사적으로 고찰함(제헌 이전의 예산제도와 제헌헌법의 예산제도) ○ (정치적․법적 관계 연구) 예산권한의 더 큰 맥락인 일반권한과 권력관계 연구 - 의회․행정부 간 예산권한의 배분 현황은 양 권력 주체간 일반 권한관계라는 더 큰 맥락과 함께 파악되어야 함 - 법으로 규정된 권한 관계의 현황의 의미는 정치적 권력관계와 함께 파악할 때 법적 관계의 의미를 종합적으로 이해할 수 있음 - 이를 위해, 외국법제 연구는 전반부에서 해당국가의 의회․행정부 간 관계(정치권력 관계와 법적 관계)를 다루고, - 후반부에서 예산권한 배분의 현황을 정리한 후, 전반부의 맥락에 비추어 예산권한 배분의 의의를 분석함

Ⅱ. 제2장 한국 법제사 ▶ 본 연구에서 예산법에 관한 한국 법제사 연구의 범위 ○ 조선후기부터 제헌헌법 제정 시까지의 예산 관련 법제의 변화 연구 - 예산제도는 근대와 전근대를 불문하고, 국가 통치의 근간이 되는 제도였기 때문에 각 시기마다 예산제도를 둘러싸고는 여러 변화가 있었고, 그러한 변화는 각 시기의 예산 관련 법제 속에 반영되어 있었음 - 조선후기에는 대전회통(大典會通) 호전(戶典) 경비(經費)조 - 갑오개혁기에는 홍범(洪範) 14조 - 구한말에는 회계법(會計法) - 일제강점기에는 조선총독부 특별회계의 건(朝鮮総督府特別会計ニ関スル件)과 조선총독부 특별회계규칙(朝鮮総督府特別会計規則) - 헌법제정 시에는 여러 헌법초안과 임시정부의 헌법문서 ▶ 각 시기의 예산 법제의 정립 과정에는 예외 없이 권력의 대립이 발견됨 ○ 조선시대에는 양입위출(量入爲出)을 기본으로 예산을 편성, 대전(大典)에 공안(貢案)과 횡간(橫看)이라는 양식을 규정, 왕권과 신권의 대립이 있었음 - 궁부일체(宮府一體)라는 명분의 법제화를 시도하면서부터 대립이 표면화 - 갑오개혁 홍범 14조에서 왕실재정의 사장(私藏)적 성격을 탈각시키고 그 운용을 탁지아문에서 총괄하도록 함 ○ 홍범 14조의 근대적 개혁 지향과 한계 - 근대적 개혁을 지향하면서 궁부일체의 유교적 관념을 함께 실현하고자 한 것이었기 때문에 그 출발에서부터 한계가 있는 것이었음 - 홍범 14조에 규정된 재정 관련 조목의 구체적 실현을 위해서 제정되었던 구한말의 회계법 역시 그러한 한계를 벗어나지 못함 ○ 구한말 회계법을 통한 근대적 예산제도의 시도 - 구한말 회계법은 메이지 회계법을 모델로 한 것으로 재무행정이라는 측면에서는 근대적 예산제도를 규정 - 그러나 근대적 예산제도라면 갖추었어야 할 의회의 예산 협찬권을 알지 못하였고, 왕권 강화를 위해서 예산에 대한 대군주의 재가권을 규정하였던 한계를 지님 ○ 일제강점기, 식민지 회계로 전락 - 일제강점기에 들어서서는 예산에 조선의 의사가 반영될 여지는 없었고, 조선의 예산은 조선총독부의 특별회계로 다루어졌을 뿐이며, 거기에는 일제의 의회세력과 번벌세력의 권력투쟁이 자리잡고 있었음 - 입법에 있어서는 조선총독의 제령 제정권을 인정함으로써, 번벌세력이 의회세력의 견제 없이 조선의 운영권을 장한 듯 보였으나, 예산에 있어서는 제국의회의 협찬을 받아야 했고, - 결산에 있어서도 제국의회에 책임을 지도록 함으로써 식민지 조선의 운영에 여전히 의회의 협조를 필요로 하는 구조를 취하고 있었음 ○ 헌법 제정과 예산제도 논의 - 해방과 함께 본격적인 헌법제정이 논의되었고, 여러 헌법초안이 제시되었으나 헌법초안에 규정된 예산 법제는 대부분 대동소이하며, 임시정부시절 헌법문서의 예산 법제와도 큰 차이가 없음 - 정부는 매년 세입․세출의 예산을 편성하고 그를 의회에 제출해서 의회의 동의 내지 의결을 받도록 하였고, 결산 역시 그를 의회에 제출해서 의회의 승인 내지 의결을 받도록 함 - 그리고 예산법률의 개념 없이 예산을 법률과 구분하였고, 예산의 불성립 시 전년도의 예산을 실행하도록 하는 이른바 실행예산을 규정 ▶ 헌법 제정 과정을 통한 제도 골격의 마련 ○ 제헌국회에 제출된 헌법초안과 수정 - 제헌국회에 제출된 헌법초안 역시 이와 유사한 내용으로 구성되었지만, 국회의 헌법안 독회 과정에서 애초의 헌법안에 수정이 이루어짐 - 실행예산에 관한 내용으로 정부의 예산안 제출 시기를 확정함과 동시에 예산안 제출이 없거나 국회에서 예산이 의결되지 않을 경우 1개월 이내에 가예산을 의결하고, 그 기간 내에 전체 예산을 의결하도록 함 ⇨ 예산 불성립 시 정부가 실행할 수 있는 예산의 범위를 전년도 전체 예산에서 1개월의 가예산으로 축소 - 이는 헌법안 독회 과정에서 대통령제로의 채택이 이루어지자, 정부의 권한 견제를 위해서 이루어진 다소 극적이었던 수정안이라고 할 수 있음 ○ 이러한 과정을 거쳐 제정된 제헌헌법의 예산 관련 규정은 현재까지도 큰 골격 유지 - 법률과 예산이라는 별개의 규범이 존재하면서 국가활동을 재정적으로 뒷받침 - 그러나 법률과 예산이라는 서로 다른 규범이 존재하는 것이기 때문에 양자 사이의 불일치의 가능성을 배제할 수 없으며, 그러한 법형식 상호 간의 모순에 대한 조정이 필요하게 되는 경우가 발생할 수 있음 - 법률과 예산 모두 국회의 의결에 의해서 성립하는 규범이지만, 양자 사이에 생길 수 있는 불일치를 어떻게 조정해야 하는가의 문제가 남게 됨 ○ 이론적 불안정성에도 불구하고 나름대로의 균형 도출 - 예산과 법률의 구분에 따른 위와 같은 이론적 불안정성에도 불구하고, 제헌헌법 제정 이후 정부의 예산안 제출권, 국회의 예산동의권, 국회의 예산삭감권, 정부의 예산안 제출시기, 가예산제도나 준예산제도 등을 통해서 정부와 국회가 예산을 둘러싸고 완전하지는 않지만, 나름대로의 균형을 이루어 온 것 또한 사실임 - 최근 대통령의 발의로 제안되었던 헌법개정안에서 예산법률의 개념을 도입하였지만, 그간의 실무적 균형을 이유로 큰 의미를 부여하지 않는 견해도 있음 - 그러나 예산법률주의가 갖는 예산제도상 국민주권의 실현, 국민의 최종적인 재정통제의 가능, 예산과 관련한 부정부패의 근절, 지나친 행정국가 출현의 방지 등과 같은 이점을 생각한다면 헌법개정안의 의의는 결코 적지 않다고 할 수 있음 ▶ 예산법률주의 논의의 쟁점에 국민 의사와 권익의 관점을 보태야 함 ○ 예산을 매개로 한 이해타산이 아닌 국민의 의사 반영을 위한 예산법률주의 - 무엇보다도 예산법률주의가 갖는 가장 큰 의의는 그간 이해타산에 몰각되어 있던 국민의 의사의 반영이라는 점임 - 조선후기부터 헌법제정 시까지 그 표현을 달리해 왔지만, 예산제도 개혁의 가장 큰 명분으로 내세워졌던 것은 백성, 인민, 국민이었음 - 그러나 실제에 있어서는 권력의 대립이 그를 점철해 온 것이 현실이었음 - 조선과 구한말에는 왕권과 신권의 대립이 그러하였고, 일제강점기에는 조선총독부와 일본 제국의회의 대립이 그러하였고, 해방 후에는 정부와 국회, 여당과 야당의 대립이 그러하였음 ○ 정부와 국회 사이의 견제와 균형을 넘어 국민의 의사와 권익의 관점을 보태야 함 - 따라서 단순히 정부와 국회 사이의 견제와 균형이라는 관점이라면 굳이 예산법률주의를 새롭게 도입할 필요가 없는 것임 - 대통령의 권한 분산과 국회의 권한 강화 때문만이라면 자칫 무용한 절차의 추가로만 전락할 수도 있기 때문임 - 여기에 국민의 의사와 권익이라는 관점이 반드시 보태어져야 하는 이유가 있음 - 그리고 이러한 관점은 금번 개헌안의 무산에 관계없이 향후 개헌 논의에 있어서 중심이 되어야 할 것이며, 예산법률주의의 실행을 위한 세부적인 법률 논의에 있어서도 더욱 확고히 유지되어야 할 것임 ○ 변혁에 대한 역사적 고찰을 통한 제도 개혁의 방향성 가늠 - 예산 관련 법제의 정립 과정을 살펴보는 것은 예산과 법률의 법이론에 관한 실정법적 고찰이나 예산의 경제적 효과에 관한 재정학적 고찰에 비하면 이차적인 것이라고도 할 수 있으나, - 제도의 개혁에 있어서는 그간의 변혁을 살펴보지 않고는 그 방향성을 제대로 가늠할 수 없는 것이 또한 역사의 교훈이었음 - 제왕이나 대군주가 아닌 국민의 대표기관인 의회에서 예산을 정하기로 했다면 그 형식은 조서나 칙서가 아닌 법률이 되어야 함이 옳을 것임 - 예산과 법률을 구분하였던 것은 그 연혁을 돌이켜 보면 조칙과 법률의 과도기에 해당하는 것이었다고 할 수 있음 - 법제사의 고찰에서는 헌법의 예산 관련 조문은 예산이 법률의 형식으로 정해지도록 규정하고 있어야 함이 그 당위임을 말해주고 있다고 할 수 있음

Ⅲ. 제3장 일본 ▶ 일본 예산법 연구의 의의 ○ 일본과 한국 간 헌법상 예산 제도의 유사성 - 일본은 예산에 대해서 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 다수의 선진국이 예산법률주의를 취하고 있는 것과는 다소 다른 형식을 취하고 있으며, 이러한 일본의 태도는 우리나라 헌법의 예산에 대한 제도 구축에 적지 않은 영향을 미침 - 우리나라와 일본의 통치구조의 차이를 유념하면서 예산제도에 대한 양국의 공통점에 주목하여 일본헌법상 예산제도를 둘러싼 여러 가지 논의를 살펴볼 필요가 있음 ○ 국회와 내각의 지위, 조직과 활동, 권능 등 법제 현황 조사 및 분석 - 일본의 통치구조에서 우리나라의 입법부와 행정부에 대응되는 국회(이원제)와 내각(內閣)의 각각의 지위, 조직과 활동, 권능 등을 살펴봄으로써 국회와 내각의 각각의 권한과 관련하여 양 기관의 관계를 이해하고, - 예산과 관련된 양 기관의 권한 범위 일반론을 살펴본 후 우리나라의 예산제도에 적지 않은 영향을 미친 일본에서 예산과 관련되어 국회와 내각의 권한 배분이 구체적으로 문제되는 쟁점들과 이에 대한 학설상 논의 및 실무의 운용 상황을 분석 - 장래 우리나라에 예산법률주의의 채택 여부를 논의함에 있어서 일본에서의 예산과 관련된 논의가 어느 정도로 참고자료로서의 기능을 수행할 수 있는지를 규명하고 - 우리헌법상 예산법률주의를 채택하는 경우에 구체적으로 어떠한 방식을 채택하는 것을 고려할 수 있는지, 그리고 이를 고려함에 있어서 구체적으로 어떠한 논의가 이루어져야 하는지를 밝히고자 함 ▶ 예산에 대한 법적 논의 : 예산의 법률적 성격 및 재정민주주의 취지 ○ 예산의 법적 성격의 테두리에서 법률적 성격을 인정하려는 단계 - 현재 일본은 메이지(明治) 헌법 이래 이어져 온 헌법관행에 따라 예산법률주의에 대한 논의보다는 예산의 법적 성격의 테두리에서 법률적 성격을 인정하려는 단계에 있음 - 우리나라의 시각처럼 예산과 법률의 의결형식의 차이를 구별기준으로 삼아서 예산법률주의와 예산비법률주의로 이자 택일적으로 구분하고 현재 일본의 상황이 이 중 어느 쪽에 해당된다고 단정할 수 있는지 여부는 재검토를 요함 - 오히려 현재 일본의 상황은 예산과 예산법을 구분해서 따지는 실익이 희박해 보이며, 실질적으로 국민의 부담을 부당하게 가중시키지 않고 국민의 수요를 충족시키는 재정민주주의의 취지에 맞는 총액배분적인 예산 의결을 더 중요하게 생각하고 있는 실정임 ▶ 재정민주주의의 실질에 대한 논의 필요 ○ 재정민주주의의 실질적 구현을 위한 논의 필요 - 우리나라에서는 예산의 법적 성격에 대한 일본의 논의 등을 참조하여 예산법률주의의 도입 여부가 논의되어 왔지만, - 현재 일본에서는 예산법률 또는 예산이 재정민주주의(재정의회주의)에 구체적으로 부합하는지 여부, 재정민주주의를 구현하기 위하여 일본의 의원내각제 하에서 국회와 내각이 구체적으로 예산에 대하여 어떠한 권한을 배분하고 있는지에 대한 실무의 운용 상황을 예의주시하는 데에 방점이 있음 ○ 예산의 경제성, 효율성, 투명성에 대한 헌법기관의 책임에 대한 논의 필요 - 실제로 중요한 것은 의회에서 의결되는 예산의 형식에 따라서 예산법률주의와 예산비법률주의로 구분하는 것보다는 예산의 경제성이나 효율성 또는 투명성 등을 보장함으로써 국민에게 불합리하고 부당한 부담을 지우지 않도록 헌법기관의 책임 소재를 분명히 밝히는 데에 있음 - 일본에서는 예산법률주의의 채택 여부에 대한 논의보다는 예산에 대한 국회와 내각의 권한 배분과 관련된 논의가 활발하게 이루어지고 있음 ▶ 국가별 예산법률주의 차이점 인식과 다각적 측면의 논의 필요 ○ 국가별 예산법제에 대한 구체적 내용의 차이점 - 만약 우리나라도 향후에 예산법률주의를 채택하는 방안을 고려하고자 한다면 예산법률주의를 취하는 국가들 사이에도 예산법률주의에 대한 구체적 내용의 차이점은 인식해야 함 - 예산법률주의의 방식을 구체적으로 어떻게 취해야 할 것인지를 결정함에 있어서는 예산법률의 형식, 예산에 대한 입법부와 행정부의 역할과 책임 소재 규명, 정치문화적 측면․제도적 측면(헌법적 측면 및 법률적 측면)에서의 입법정책적인 제안 등 다각적인 측면에서 논의가 이루어질 필요가 있음

Ⅳ. 제4장 독일 ▶ 독일 예산법 연구의 의의 ○ 우리의 예산제도의 문제점과 한계를 극복하기 위한 방안으로 예산법률주의의 도입 논의가 계속하여 이루어지고 있음 ○ 예산법률주의를 운영하고 있는 독일의 의회․행정부 관계와 예산제도를 검토하여, 예산법률주의의 도입 가능성 및 현행 예산제도의 문제점을 극복하고 재정민주주의를 보다 실현할 수 있는 방안을 모색해보고자 함 ▶ 독일의 의회․행정부 관계 ○ 정치 권력 관계 - 의회의 권한이 실질적으로 행사되지 못했던 역사적 경험에 대한 반성을 바탕으로 독일의 현행 기본법은 의회에 중요한 권한을 부여하고 있으며, 의회의 예산권 역시 이러한 맥락에서 이해할 수 있음 ○ 법적 관계 - 독일의 경우 법률의 입법과정에 있어 정부와 의회가 상호 견제하고 협력할 수 있는 절차가 세심하게 설계되어 있으며, 이러한 구상은 예산의 법률로의 확정과정에도 잘 반영되어 있음 - 예산법률의 법적 성격은 일반적으로 형식적 법률로 이해되나, 보다 중요한 점은 예산이 갖는 중요성으로 인해 그에 대한 최종적인 결정권한이 의회에게 주어졌다는 점이며, 의회유보원칙을 실현하는 의미를 가짐 ▶ 독일의 예산권한 배분 ○ 예산권한 배분의 연혁 - 독일 현행 기본법상 의회의 예산권한은 의회민주주의의 중요한 결실로 평가되며, 이는 프로이센 헌법하의 헌법분쟁과 의회의 예산권한의 무시, 바이마르 공화국의 대통령의 긴급명령권을 통한 예산의 운영, 나치독재 등의 과정을 거친 역사적 경험과 반성의 산물로 이해할 수 있음 ○ 예산권한 배분의 현황 - 독일의 경우 예산의 최종적인 결정권한은 민주적 정당성을 갖 는 의회가 가지며, 예산안의 작성권한은 정부에게 인정됨. 또한 정부는 예산안의 지출을 증액하거나 수입의 감소를 포함하는 법률에 대해 동의권을 가지며, 의회는 행정부의 예산집행에 대한 사후 결산심사 및 면책권을 가짐 - 이처럼 독일의 예산권한은 의회와 행정부가 상호 견제할 수 있는 구조로 운영되고 있으며, 가장 중요한 점은 민주적 정당성을 갖춘 의회에게 최종적인 예산권을 부여함으로써 의회민주주의 및 재정민주주의를 실현하고 있다는 점임 ○ 예산권한 배분의 의의 - 독일은 예산에 대한 최종적인 결정권과 책임을 민주적 정당성을 갖춘 의회에 부여하고 있으며, 이는 의회민주주의 및 재정민주주의의 실현을 위한 중요한 내용임 - 한편 독일은 정부의 예산안 작성권을 인정하고, 지출 증가나 수입 감소를 내용으로 하는 법률안에 대한 동의권을 정부에게 부여함으로써 예산과정에 있어 의회와 정부가 상호 견제와 균형을 이룰 수 있도록 운영하고 있음 ▶ 독일 법제의 시사점 ○ 독일의 의회와 행정부 관계 및 예산권한 배분에 관한 검토를 통해 관련 연구의 기초자료로 활용될 수 있으며, 우리의 예산과정 및 예산권한 배분제도에 시사점을 제공할 수 있음 ○ 예산법률주의의 도입 자체보다는 우리의 권력구조, 정치문화적 특성, 예산운영 등을 고려하여 우리 현실에 적합한 예산제도를 설계․개선하는 것이 필요함 ○ 이와 더불어 예산원칙의 확립과 입법화 및 실질적 민주적 통제가 가능한 제도로 운영하는 것이 중요함

Ⅴ. 제5장 프랑스 ▶ 프랑스의 의회․행정부 관계 ○ 일반적으로 프랑스의 정치체제를 반대통령제 또는 이원집정부제라고 구분하지만 정치 권력 관계의 실질은 의원내각제적 권력의 균형 위에 대통령이 역할하고 있는 것으로 이해할 수 있음 - 행정부는 강력한 권력을 갖는 대통령과 내각과 국무총리로 구성된 정부를 포괄하는 권력 주체인 반면, - 의회는 국민의 일반의사를 대변한다는 정치적 역할의 중요성에 비해, 의원내각제적 권력 구조의 특징과 대통령의 강한 권력으로 인해 행정부와의 관계에서 정치적 주도권을 행사하기 어려운 외적 구조를 갖고 있다고 평가할 수 있음 ○ 행정부 우위의 권력 관계를 바탕으로 프랑스 행정부는 의회와의 관계에서 법적으로도 의회가 계획한 바를 집행하는 것에 그 역할이 한정되지 않고, 오히려 의회의 법률제정권을 비롯한 법적 권한이 제한적으로 구성되어 있음 - 의회는 의회 입법관할로 구분된 영역에 대해서만 법률을 제정할 수 있고, 그 외 영역에 대해서는 행정부가 법률로부터 위임받지 않아도 행정입법을 통해 법규범을 창설할 수 있도록 헌법에서 규정 - 의회 입법 관할로 유보된 영역에 대해서도 법률안 제출권에 관하여 행정부에게 큰 권한을 부여하고 있는데, 행정부가 의원내각제적인 권한 구조의 장점을 활용할 수 있도록 구성된 것 - 예산 권한에 관하여는 재정부담을 유발하는 사항에 대해서는 의회가 법률안을 제출할 수 없도록 헌법에서 명시적으로 금지함으로써 의회의 법률 제정권이 크게 제한되어 있음 ▶ 프랑스의 예산권한 배분 ○ 행정부가 예산편성을 비롯하여 재정에 관한 계획과 집행 전반을 주도하고, 의회는 ‘프로그램’ 단위 예산에 대해 심의․수정 권한을 가짐 - 예산절차에서 의회가 갖는 권한은 승인권을 핵심으로 하는데, 프랑스의 예산법률안은 우리 제도와 달리 해당 회계연도의 세입 징수권에 대한 승인을 포함하기 때문에 이 승인권이 재정민주주의의 근간으로 인식됨 - 그러나 행정부가 정책에 따라 예산집행을 계획하는 것에 대한 의회의 수정권은 우리 예산항목상으로는 ‘관’에 해당하는 프로그램 단위에 대해서만 인정되고, 그 마저도 예산 심의․의결 절차상 의회가 본격적으로 예산법률안을 수정할 수 있는 가능성은 상당히 제한되어 있음 ○ 의회는 헌법적 법률인 재정조직법을 통해 재정 시스템 전반을 설계하고, 프로그램 정책 단위의 예산배분을 결정하며 정책 감사 기능을 담당함 - 독일의 재정헌법과 우리 국가재정법에 해당하는 ｢재정조직법｣은 의회 주도로 2000년대 초반에 제정되어 시행되고 있으며, 이 체계에 따라 행정부가 예산 과정에서 갖는 권한이 합리적으로 행사될 수 있도록 제도화되어 있음 - 우리 예산의 ‘관’에 해당하는 프로그램 단위에서 의회가 예산 수정권을 가지며, 프로그램 단위 내에서는 행정부가 집행상 권한과 책임을 담당함 - 의회는 예산을 통한 행정부의 정책 계획 단계에 대한 통제를 적게 하는 대신 정책 집행에 대한 감독 기능을 통해 행정부를 통제함

Ⅵ. 제6장 미국 ▶ 미국의 의회․행정부 관계 ○ 미국은 1776년 영국식민지로부터의 독립을 선포한 후, 13개 주(州)가 국가연합(Confederation)형태의 실권 없는 중앙정부를 수립하고 그 아래서 각 주(州)가 우호와 친선 관계를 유지하는 형식적인 통일형태를 유지하다가, 1789년 이를 연방제(Federation)형태의 강력한 중앙정부로 발전시킴으로써, 명실상부하게 완전한 미합중국으로 통일하여 지금과 같은 국가조직의 기틀을 마련함 ○ 헌정사적으로 볼 때 미국 연방의회와 연방행정부의 관계는 처음 제정된 헌법적 문서인 ‘연합규약’(Articles of Confederation)과 ‘헌법회의’(Constitutional Convention)가 소집되어 여기서 연방입법권, 행정권 및 사법권을 보유하는 연방정부가 설립되어야 한다는 것이 승인되고 이어서 각 주의 인준절차를 거쳐 연방 헌법이 채택됨으로서 밑그림이 그려짐 ○ 이러한 헌법의 채택과정에서 로크의 사상적인 영향과 영국의회 전통이 미국 혁명의 아버지, 즉 헌법의 아버지들에게 많은 영향을 끼쳤음 - 연방제의 성립과정에서는 중앙정부를 입법, 사법, 행정부로 나누고, 입법부는 주의회와 같이 상․하 양원으로 양분하고, 하원의원들은 국민들이 직접 선출하며, 상원은 각 주정부에서 선임한 의원들을 하원에서 인준하도록 하고, 상․하양원 의원수는 각 주의 재산과 인구에 비례하여 정하도록 하였음 ○ 행정부 수반과 대법원판사는 연방의회에서 뽑도록 하고 행정부 수반에게는 연방의회가 통과시킨 법률에 대한 거부권(Veto Power)을 주었음 - 중앙정부에 징세권과 징병권을 부여하여 중앙정부의 재정과 국방문제를 주정부에 의존하지 않고 스스로 해결하도록 하였음 ○ 헌법제정회의 초기에는 대통령을 연방의회에서 선출하자는 안이 지배적이었으나, 삼권분립의 원칙에 위배된다고 하는 반대안이 더 설득력이 있어 결국 국민이 직접 뽑는 선거인단(Electoral College)이 대통령이 선출하도록 결정하였음 ○ 미국헌법 제1조 제8항은 18개 항목에 걸쳐 의회의 권한을 열거하여 제한하고 있음 - 제1절에 의하면 연방정부는 “조세, 관세, 간접세, 소비세의 부과 징수 권한과 채무 변제 권한, 그리고 미합중국의 국방과 복리에 대한 책임을 진다. 그러나 모든 관세와 직접세․소비세는 미합중국 전체에 획일적이어야 한다.”고 규정 - 이로써 미국헌법은 연방정부에 대하여 연합규약하의 정부가 갖지 못했던 재정권을 부여 - 제1조 제8항은 또한 의회에 대하여 돈을 차입하고, 외국과의 또는 주간의 교역을 규제하고, 통화를 주조하고, 우체국과 역로를 개설하고, 연방법원을 설치하고, 전쟁을 선포하고, 군대를 일으키고, 해군을 창설하고, 반란을 진압하고, 주에 무장 군인을 배치하며, 어려운 일들을 효과적으로 수행함에 ‘필요하고도 적절한’(necessary and proper) 모든 일을 할 수 있는 권한을 부여하고 몇 가지 다른 특정한 권한들을 행사할 수 있도록 하였음 ○ 또한 헌법 제1조 제9절은 연방의회의 권한에 대하여 한계를 규정 - 특히 헌법 제1조 제9항 제7절은 연방정부는 의회의 법률에 따른 지출승인에 의해서만 재정지출을 할 수 있도록 하였음 - 연방의회의 권한은 연방헌법에 의해 구체적으로 열거되어 한정된 반면, 대통령의 권한을 규정한 연방헌법 제2조 제2항에는 이러한 명문상 제한이 존재하지 않음 - 대통령의 입법상의 권한은 대통령의 의회에 대한 통제수단으로서 헌법상 인정된 것으로, 법률안거부권 외에도 대통령은 의회에 교서(message)를 통하여 필요하고 적절한 입법을 권고하는 권한을 가짐 - 의회권한의 강력한 견제수단으로 의회의 예산지출승인법률안에 대한 대통령의 ‘항목별 거부권’(line-item veto)의 허용여부는 항목별 거부권한의 실제적 행사보다 그 행사의 위협으로 선택적으로 그리고 간헐적으로 사용될 예산법안의 교섭에 있어 보다 유리한 지위를 대통령에게 부여하는데 중점이 있었음 - 더불어 20세기에 접어들어 정치가 복잡화됨에 따라 의회가 제정하는 법률은 추상적․일반적인 대강만을 정하고 세부적․전문적인 것은 대통령과 그 지휘 하에 있는 행정부에 위임하지 않을 수 없게 되었음 ▶ 미국의 예산권한 배분 ○ 의회와 행정부 간의 예산권한의 배분에 관한 부분은 정치적인 배경이 중요함 - 미국 연방헌법상 세출의결권과 조세징수권은 의회가 보유함 - 그러나 건국 이후 헌법에 근거하여 의회가 보유하고 있는 예산에 관한 권한 중 상당 부분을 사실상 행정부가 행사하여 왔음 - 그 이유는 1921년까지 연방정부의 차원에서의 체계적이고도 포괄적인 예산제도가 없었기 때문임 - 이렇게 정교하게 준비된 예산제도가 결여된 상황에서 연방 예산 및 그 지출의 규모가 증가함에 따라 연방적자의 규모도 증가하게 되었음 ○ 이러한 상황에서 문제해결을 위해 1921년 예산회계법(Budget and Accounting Act) 입법 - 이 법의 주요골자는 대통령에게 예산안제출권을 부여하는 반면 의회는 단순과반수로서 대통령의 예산안을 수정할 권한을 보유하는 것이었음 - 이 법에 의하여 대통령은 단순히 각 행정기관의 예산안의 총액을 반영하기 보다는 자신의 정책적 우선순위를 반영하는 예산안을 제출할 수 있게 됨 - 즉 외관상으로는 의회가 헌법에 의거하여 보유하고 있는 예산에 대한 권한행사에 대통령의 개입을 제한하려는 취지였지만, 실질적으로는 전 국민의 이익을 대변하는 대통령에게 적극적 개입을 통한 재정위기 극복의 임무를 부여하는 기능을 함 ○ 제2차 세계대전을 거치며 비약적으로 확대된 대통령의 입법에 대한 권한을 다시 제약하려는 의회 노력의 결과 중 하나로서 1974년 의회예산 및 지출유보통제법(Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) - 이 법의 목적은 대통령이 자신이 선호하는 정책에 예산을 집중적으로 투입하기 위해 의회에서 의결된 예산에 대해 그 집행을 거부하는 행위를 통제하려는 것 - 이 법은 공화당의 닉슨(Richard Nixon) 대통령이 민주당이 장악한 의회에서 마련한 예산안들에 대해 법적 근거 없이 수시로 그 집행을 거부하자, 그에 대한 대항책으로서 마련된 것 - 하지만 이 법은 제 기능을 하지 못했고, 오히려 예산에 관한 책임소재를 더욱 불분명하게 하였다는 비판을 받게 됨 - 그 후 점진적인 적자감축을 위해 연방의회와 행정부에게 연방지출에 관한 일정한 의무를 부과하는 그램-루드만-홀링스법(Gramm-Rudman-Hollings Act of 1985)이 1985년에 제정되기도 하였으나, 다음 해에 이 법에서 규정하고 있었던 핵심적인 제도가 연방대법원에서 위헌으로 결정됨 ○ 근본적으로는 헌정사적 관점에서 볼 때 미국 연방의회와 행정부간의 입법과정 관여 권한과 권한 배분이 오랜 시간 의회 관행, 입법형식 및 판례로 형성되었으며, 예산 권한 배분과 예산안의 편성 및 예산안 심사과정상의 특징도 그와 같은 맥락에서 파악될 수 있음 - 의회의 전유물이라고 여겨졌던 입법권에 대해서도 행정부 특히 연방대통령의 독자적인 입법관여권이 다양한 형태로 인정되어 온 점에 주목할 필요가 있음 - 더불어 예산 권한의 배분과 관련해서는 특히 세출 승인과정에서의 전통과 변화를 통해 미국 연방헌법상의 구체적인 규정이 없는 공백을 메우고 있다는 점을 알 수 있음 ○ 또한 재량지출과 직접지출의 준별, 그리고 이에 따른 세출입법과 수권입법의 준별이 미국예산법률주의를 이해할 수 있는 토대가 됨 - 미국 세출법은 법률의 형식으로 성립되므로 필요한 경우 세출법을 통하여 다른 법률을 직접 개정할 수 있음 - 세출법과 다른 법률의 내용이 일치하지 않거나 충돌하는 경우에는 세출법을 통하여 이를 개정함으로써, 예산과 법률의 일관성을 확보할 수 있음 - 또한 연방의회가 예산법률안을 심의하여 통과시키는 과정에서 국민의 대표자로서 재정민주주의 실현에 이바지하고 재정에 관한 민주적 정당성을 확보할 수 있음 ▶ 미국의 예산권한 배분의 보편적 합리성 ○ 미국 예산 권한 배분의 보편적 합리성은 상하원의 구분을 전제로 하며, 재정지출의 구분과 균형재정의 이상을 추구하는 가운데 발견될 수 있는 것임 - 재정적자의 혼란을 겪으면서 재량지출에 지출상한(caps)을 설정하고, 부득이 반드시 지출해야 하는 직접지출, 특히 보장적 지출을 위해서는 수입지출균형(PAYGO)을 맞추도록 하는 관행이 오랜 전통을 통해 의회에서 정착된 것 - 수권입법과 세출입법에 대한 상원과 하원의 역할과 기능 또한 세출위원회 및 수권위원회의 기능을 통해 오랫동안 정치적 합의와 권력견제의 관점에서 이해될 수 있음 - 실로 200년의 행정부와 의회의 역할과 기능분담의 역사를 통해 미국의 의회와 행정부의 관계가 정립되었고, 이에 따른 예산 권한 배분의 합리성이 추구되었으며, 재정민주주의를 실현하기 위한 예산법률주의 또한 정착되었다는 점에 주목해야 함