신성장분야 규제법제개선연구(Ⅰ) 제3편

Abstract

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 ▶ 연구의 배경 ○ 제4차산업혁명이 우리 삶의 현실을 바꾸고 있음에 따라 이를 법적으로 어떻게 대응할 것인지가 중요한 과제로 부각. 특히 혁신기술에 적응할 수 있는 법체계와 혁신적 기술이 가져올 수 있는 위험을 관리할 수 있는 법체계 구성이 필요. 여기에 덧붙여 국가, 기업, 시민간 변화된 관계를 반영할 수 있는 법제 형성이 긴요. ○ 제4차산업혁명에 관련하여 다른 법분야보다 행정법 분야의 중요성이 강조됨. 혁신기술을 규율하는 것이 규제법이며, 국가와 기업, 시민간 새로운 관계 설정 역시 행정법제의 영역이기 때문임. 따라서 제4차산업혁명에 따른 규제체제 및 거버넌스의 개편을 행정법적 시각으로 바라본 본 연구는 매우 중요한 의미를 가짐. ▶ 연구의 목적 ○ 제4차산업혁명과 관련한 제반 정책 및 규제동향을 행정법의 관점에서 해석함으로써 법적 체계 내에서의 연구 및 정책구현을 위한 단초를 제공. ○ 제4차산업혁명과 관련한 핵심개념에서부터 헌법적 의미 그리고 개별 구체적인 규제법적 이슈를 다룸으로써 법적 쟁점과 법리구성의 방향성을 설정. 아울러 행정의 기본법제와 혁신기술에 관한 개별법제를 모두 검토함으로써 개선방향을 도출.

Ⅱ. 주요내용 ▶ 제4차산업혁명 규제체제의 헌법적 기초 ○ 전통적인 산업에서 규제특례는 존재하지 않는 반면, 새로운 신기술 산업에서의 특례적용상 평등의 원칙의 문제되며, 불확실한 위험에 대한 대응으로 안전규제 설정시 비례의 원칙 적용 ○ 프라이버시가 인격권의 영역에서 자산의 영역으로 개념적 이동. 따라서 Opt-in과 Opt-out을 통한 개인정보보호수준의 선택 ○ 헌법 제119조 제2항을 통한 규제개입과 제124조 소비자보호조항과도 밀접한 관련 ▶ 기술변화에 따른 새로운 규제수단의 검토 ○ 능동적 법은 법적 안정성을 해칠 수 있으며, 수동적 법은 기술변화에 대응하지 못함. 간극을 채우기 위해서는 새로운 규제수단의 필요. 네거티브 규제도 그 중 하나. 다만 네거티브 규제가 도입될 경우 사후적 규제수단이 보완되어야 함. ○ 유럽연합의 ‘Better Regulation’ 은 좋은 규제는 달성할 수 있는 가장 최선의 객관적 근거와 이해관계자들의 광범위한 참여 그리고 열려있고 투명한 정치적 의사결정을 요소로 한다고 정의. 좋은 규제를 위해서는 규제에 대한 모니터링, 평가 그리고 결과의 반영이 필요. ○ 규제샌드박스(Regulatory Sandbox)의 허용요건으로는 새로운 영업영역, 혁신의 독창성, 소비자보호조치를 둘 것임. 규제샌드박스가 기한을 요소로 한다면 기한부 행정행위이며, 단순히 물적 및 인적요건을 둔 경우는 통상적인 인허가에 해당. 규제샌드박스에서의 행위를 영업행위가 아닌 테스트로 볼 것인가의 여부는 행위의 대상이 특정 불가능한 일반 소비자를 대상으로 하고 있는지의 여부로 판단. 규제샌드박스내에서 허용하는 행위를 열거시 포지티브, 허용되지 않은 행위만을 규정한 경우 네거티브규제임. 즉 일종의 조합구성 가능 ○ 비조치의견서(No-action Letter)는 불분명한 규제적용상황을 해결한다는 측면에서 제4차산업혁명과 연관성을 가짐. 법적성격은 행정법상 확약으로 보는 것이 다수의 견해. 특히 해제조건부 확약. 비조치의견서의 활용요건으로는 법령상의 규정과 정책이 명확하지 않을 것, 비조치의견서의 활용이 보충적일 것, 합법적일 것 등임. ○ RegTech(Regulatory Technology)는 규제요구사항을 효과적으로 달성하기 위해 결합되는 기술로서 비용 및 시간의 감소 등을 통한 효율성 제고. RegTech의 사용가능분야로는 자동화된 내부통제, 보고, 모니터링임. RegTech의 행정법적 의미는 자동화된 보고의무의 이행과 자동화 결정에서 찾을 수 있음. RegTech에 적용가능한 기술로는 Data Mining, Machine Learning, Robotics, Cloud Computing, Biometrics, Visual Analytics, Blockchain을 들 수 있음. ○ 국민의 기본권을 보장하면서 각 분야별 규제특성을 반영하기 위해서는 규제된 자율규제(regulated self-regulation)가 필요. ▶ 전통적 법률유보의 재검토 ○ 새로운 기술변화에 대응하기 위해서는 행정의 구체화기능이 중요. 그러나 전통적인 법률유보이론과 충돌. 그러나 기술규제기준으로 전문행정청이 정한 행정규범의 활용성은 지속적으로 증가. ○ 자율주행자동차의 경우, 자동차관리법 제27조 제1항 단서는 자율주행자동차를 시험운행하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 안전운행요건을 갖추어 임시허가를 받아야 한다고 정하고 있으며, 시행규칙 제26조의 2 제3항은 안전운행요건의 확인에 필요한 사항은 국토교통부장관의 고시(자율주행자동차의 안전운행요건 및 시험운행에 관한 규정)로 정하도록 하고 있음. ▶ 행정행위 및 신고법제의 개선방안 ○ 공무수탁사인의 활용성 증가. 기업활동규제완화에 관한 특별법은 “행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 개인”을 상정. 국가의 정보우위성이 약화되고 민간이 보유한 정보의 증가에 따라 민간과 국가의 정보공유가 이루어지게 됨. 이는 규제의 공유로 연결. ○ 기술적 요건의 규정과 위험성 판단 그리고 미래예측적 결정의 여지가 늘어나면서 행정청이 가지는 재량영역도 확대. 특히 전문기술과 미래예측적 작용이 결합된 영역에서의 재량을 단순 일반재량으로 볼 것인지 아니면 판단여지 내지는 계획재량에 준하는 재량으로 볼 것인지 문제. 2007년 독일 연방행정재판소의 통신법 판결은 형량에 가까운 복합적 규제재량을 제시. 그러나 준칙의 활용을 통해 예측가능성을 부여하고 이해관계자의 참여를 통해 사전적 갈등조정이 필요. ○ 법령상 규정이 없더라도 부관의 활용을 통한 유연한 인허가, 즉 정지조건부 인허가, 해제조건부 인허가의 활용가능. 이를 통해 샌드박스형 규제형성이 가능. 가인가를 통해서 특정사업행위의 적격자를 선별하고 샌드박스 혹은 요건충족적 기회를 부여한 후 본인가를 통해 복수의 최종사업자 선정하는 방식도 고려 필요. ▶ 행정계약법제의 개선 ○ 기술정책수단으로서의 혁신지향적 공공조달정책(innovation-oriented public procurement as technology policy)을 통해 기술혁신 유도 ○ 기존의 일방적 명령방식의 규제에서 벗어나 피규제자와 규제기관간 규제계약(regulatory contract)을 통해 목적지향적, 규제순응적, 비용효율적 규제달성이 가능. 다만 특정업역에서 규제포획 및 무임승차의 문제 우려. 독일 행정절차법상 행정행위를 대체하는 행정계약(Verwaltungsakterseztende Verwaltungsvertrag)을 참고 가능. ○ ‘Pitch a Pilot’과 같은 사업자단체의 규제제안과 그리고 원칙중심의 규제체제로 전환필요. 원칙이외의 부수적 사항은 자율규제 영역으로 이관필요. 단 이러한 자율규제 역시 국가의 보장책임하에서 규제된 자율규제로 편성. ▶ 행정절차법 및 행정조직법의 개선 ○ 다양한 가치들의 충돌하게 됨에 따라 후견적 절차에서 광장적 절차로 이행 필요. 2013년에 제정된 독일의 ‘계획확정절차에 있어 공공참여의 개선과 통일화에 관한 법률’은 참조할 만함. ○ Schuppert는 행정조직의 핵심도전과제로 행정조직의 다원화, 경제적 이해의 중시, 공공부문과 민간부문의 중첩, 행정조직간 네트워크화를 들고 있음. 특히 행정조직에서는 횡적거버넌스의 확립이 중요. 관련 행정청간 협력이 중시. 구체적인 예로 법령상 규정 외에 협약을 통한 방식 활용가능. ○ 중앙정부와 지방자치단체간 횡적거버넌스도 중요. 제4차산업혁명 관련에서 지방자치단체의 역할 : 사업승인신청권에 불과. 따라서 특·광역시 역할의 재정립이 필요. ▶ 기술혁신관련 법령의 검토 ○ 정보통신 진흥 및 융합활성화 등에 관한 특별법 상 신속처리제도의 활용성 증가. 임시허가제도의 경우 그 법적성질이 문제. 상황에 따라 단순허가, 특허, 예외적 승인으로 해석가능. 임시허가에 따른 위험의 보완도 중요한 문제. ○ 산업융합촉진법상 적합성 인증제도는 임시적 성격이 아닌 통상의 인허가에 해당. 다만 부관의 활용을 통해 신기술의 위험성과 안전성의 수요를 조절 가능. ○ 규제프리존법안 상의 규제확인제도는 일본의 산업경쟁력강화법상 그레이존 해소제도와 유사. 규제확인은 기업실증특례와 연결. 특별위원회의 실증판단은 인허가의제효과를 가짐에 따라 실증특례제도의 활용을 위해서는 인허가 의제 일반법리에 따른 상황적 해석이 필요. 신기술기반사업의 승인신청시 조건을 붙일 경우 부관의 일반법리에 귀결. ○ 최근 제4차산업촉진기본법 제정안 및 디지털기반산업기본법안이 발의됨. 그러나 조직법적 근거와 지원근거에 불과하고 구체적인 규제조치의 통일적 규정 부재. 새로운 규제제도의 포섭이 필요. ▶ 향후의 논의 ○ 새로운 규제패러다임의 법리적 검토시 영미법과 대륙법계의 특징적 차이에 주목할 필요가 있으며, 공법적 규제체계와 민사책임법적 체계의 연동도 중요한 사항임. ○ 이해관계자의 참여를 확대하기 위해 절차적 기회를 보장할 필요가 있으며, 그 과정 역시 투명해야 결과의 수용성 보장.

Ⅲ. 활용 및 기대효과 ○ 제4차산업혁명과 관련하여 정책적 논의가 중심되어 이루어졌지만 법리적 측면에서의 연구는 다소 부진. 금번 연구결과는 향후 법적 연구의 단초를 제공함과 아울러 정부의 정책수립, 국회의 법안형성, 법원의 사법심사와 관련한 법리형성에 활용 및 기여가능. ○ 금번 연구는 법적 연구의 단초제공과 법리구성의 방향성 설정에 있으므로 개별 구체적 사안에 대해 논리가 완벽하지는 않음. 향후 개별 분야별 추가적인 연구가 이를 보완해주기를 기대.