「국적법」에 대한 사후적 입법평가

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 국적법과 국적제도를 평가하기 위한 유럽의 여러 지수/지표를 살펴보고, 대한민국에 적실성을 가진 지수/지표를 분석할 필요가 있음. 이는 향후 입법평가를 위한 방안을 마련하는 데 큰 도움이 될 것으로 기대됨. 여러 지수/지표 중 이주자통합정책지수(MIPEX), 시민권정책지수(CPI), 국적법지표(CITLAW)의 3종이 대한민국 국적법 평가에 도움이 되거나 상대적으로 관련이 있다고 판단되며, MIPEX와 CPI의 경우 대한민국 국적제도에 적용된 예가 있으므로 이를 재검토하는 것이 의의를 가짐. ▶ 2010년의 제10차 개정 국적법은 세계적인 입법추세에 따라 제한적으로 복수국적을 허용하였고, 2018년 12월부터는 귀화자에 대하여 국민선서와 귀화증서 등 수여제도를 도입하는 한편 영주권 전치주의가 적용됨. 이와 같이 많은 변화를 거듭하고 있는 우리 국적법이 애초 목적한대로 국제조류와 국익에 부합하는 방향으로 가고 있는지 검토할 필요성이 제기됨. ▶ 이에 선천적 국적취득, 후천적 국적취득원인으로서의 귀화, 국적상실, 복수국적, 무국적으로 나누어 국적법 평가를 위한 지표를 개발하였음. 이러한 지표개발은 대한민국 국적법의 입법평가를 위한 기초작업으로서 제도 평가를 위한 자체 기준을 정립하는데 의의가 있음.

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 선천적 국적취득 ○ 대한민국 국적법에서 출생에 의한 국적 취득에 대해서는 혈통주의를 기본으로 하고 출생지주의를 예외적으로 채택하고 있음. - 혈통주의에 의한 국적 취득과 관련해서는 ① 최초 대한민국 국민을 정의하는 규정을 가지고 있는가, ② 혈통주의를 적용하는 데에 성평등이 실현되고 있는가, ③ 국외에서 출생한 사람도 국내에서 출생한 사람과 동일하게 혈통주의에 따라 국적을 취득하는가, ④ 해외 이주자가 세대를 거듭하여 국적을 취득할 수 있는가, ⑤ 혼외출생자가 혈통주의에 의해 국적을 취득하는 것에 제한을 두고 있는가가 평가의 쟁점이 됨. ○ 최초 대한민국 국민을 정의하는 규정이 없기 때문에 큰 문제가 발생하지는 않고, 그러한 규정이 있더라도 여전히 누가 최초국민인지를 판단하는 문제가 남아 있지만, 그러한 규정을 삽입함으로써 대한민국 국민이 국적을 가지게 된 경위에 대한 해석을 둘러싼 혼선을 제거할 수 있음. ○ 국외출생자가 혈통주의에 의해 세대를 거듭하여 국적을 취득함으로써 모국과 실질적 유대를 가지지 않는 국민이 양산되는 문제를 어떻게 볼 것이며 어떻게 대처할 것인지에 대해 향후 논의가 있을 것임을 예상할 수 있음. ○ 인지에 의한 국적 취득은 대개의 경우 후천적 국적 취득이지만 혼외출생자의 친자관계를 통한 국적 취득의 방편이라는 점에서 출생에 의한 국적 취득의 보완 원리로 다루는 것이 적절함. - 혼외출생자의 부가 국민이고 모가 외국인인 경우 인지에 의해서만 국적을 취득할 수 있는바, 준정까지를 요구하여 국제규범의 요청에 위배되는 입법례와 비교할 때 개방적이라 평가할 수 있음. ○ 대한민국은 예외적인 경우에만 출생지주의에 의해 국적을 부여하고 있는바, 그 규정이 무국적 방지에 기여한다고 해도 여전히 무국적이 발생할 여지가 있으므로, 대한민국에서 출생한 자가 아무 국적도 취득할 수 없는 경우 출생과 더불어 또는 일정 기간의 거주를 요건으로 국적을 부여하도록 국적법 개정을 검토해야 함. ○ 그 외에도 보충적 출생지주의를 도입할 것인지가 한 때 법무부 내부에서 논의된 바 있음. - 보충적 출생지주의로는 부 또는 모의 정주자격을 요건으로 하는 정주자출생지주의, 출생 및 거주를 요건으로 하는 출생+거주주의, 부 또는 모의 국내 출생을 요건으로 하는 이중출생지주의의 3유형이 있는바, 법무부 논의에서는 정주자출생지주의의 도입 여부가 대상이 됨. 그러나 현재 이 문제는 더 이상 논의되지 않고 있음. ▶ 일반귀화 ○ 2017년 법개정을 통해 영주의 체류자격이 일반귀화의 요건으로 추가됨 ○ 2017년 법개정을 통해 영주의 체류자격이 일반귀화의 요건으로 추가됨. - 개정 전에는 일반귀화의 요건으로 거주기간, 연령, 품행단정, 생계유지능력, 기본소양을 요구하였으나 법개정을 통해 영주의 체류자격을 갖출 것도 요구됨. - 일반귀화의 경우 5년의 거주기간이 요건인바, 5년의 기산점을 영주자격 취득시로 할지 여부에 대한 논의가 필요함. ○ 영주자격과 일반귀화의 중첩되는 요건에 대한 판단기준을 어떻게 설정할 것인가가 문제됨. - 영주자격과 일반귀화의 요건은 중첩되고 있음. 즉, 일반귀화 요건인 품행단정, 생계유지능력, 기본소양은 영주자격을 부여받기 위한 요건이기도 함. - 따라서 위 세 요건을 판단하는 기준이 영주자격결정과 귀화허가결정에서 동일하여야 할지, 상이하여야 할지에 대한 논의가 필요함. ▶ 혼인귀화, 간이귀화, 특별귀화 ○ 혼인귀화의 경우, 거주기간이 완화되기는 하나 품행단정, 생계유지능력, 기본소양을 요구한다는 점에서는 일반귀화와 다른 점이 없음. - 혼인이라는 국민의 자유로운 사생활의 영역에 국적 부여라는 공법적 효과가 결부되는 것이므로 사적 자치를 최대한 보장하여야 한다는 점에서 일반귀화와는 다른 특수성이 있음. 즉 품행단정, 생계유지능력, 기본소양이 완화되어야 하는 것인지에 대한 논의가 필요함. - 간이귀화와 특별귀화의 경우 위 세 요건이 일부 완화되고 있는데, 부 또는 모의 대한민국과의 연계성이나 특별한 공로등을 이유로 일반귀화에 비하여 요건을 완화하는 것이 타당한지에 대한 논의가 필요함. ▶ 귀화허가요건과 법치주의 ○ 품행단정 요건의 쟁점 - 2018년 법시행규칙 개정안이 마련되어 일정한 범죄경력 등이 귀화허가의 소극적 요건으로 작용하도록 품행단정 요건을 구체화하고 있음 - 품행단정 요건을 구체화하는 것은 예측가능성과 법적 안정성의 관점에서는 바람직하나, 귀화허가에 관한 행정의 재량을 제약하여서는 아니됨. ○ 생계유지능력 요건의 쟁점 - 귀화허가와 영주자격결정에 있어서 생계유지능력의 판단기준을 각각 상이하게 정할 것인지 동일한 기준을 적용할 것인지에 대한 논의가 필요함. - 또한 생계유지능력 판단기준을 총액확정형으로 정할 것인지 연동형으로 정할 것인지에 대한 논의가 필요함. ○ 기본소양 요건의 쟁점 - 귀화허가와 영주자격결정에 있어서 판단기준을 상이하게 할 것인지, 동일하게 할 것인지에 대한 논의가 필요함. - 또한 각 기준을 정함에 있어서도 귀화허가의 신청자에게 이미 통합성을 갖출 것을 요구할 것인지 아니면 통합가능성의 최소한 전망을 갖출 것을 요구할 것인지에 대한 논의가 필요함. ▶ 귀화의 절차 ○ 2017년 법개정을 통해 국민선서와 증서수여의 의식적(儀式的) 요소가 도입되었음. - 국민선서는 귀화허가의 절차적 요건으로 보아야 하며 증서수여가 행정의 표시행위로서의 의미를 가지게 됨. - 따라서 엄밀한 의미에서는 증서수여가 귀화허가의 효력발생요건이 된다고 보아야 할 것임 - 귀화허가의 관보고시는 유지되고 있으나 종래와 같은 귀화허가의 효력발생요건의 지위는 가지지 아니함. ○ 귀화허가는 재량행위로서의 성질을 가짐. - 판례는 국적법이 외국인에게 귀적을 취득할 권리를 부여하였다고 볼 만한 규정이 없다는 점에서 귀화허가의 재량성을 도출하고 있음. - 그러나 행정행위로서의 귀화허가의 재량성은 요건 충족시 법률효과 발생 의무를 입법자가 행정에게 부과하고 있는지 여부를 살피는 것으로 족하다는 점에서, 외국인이 국적을 취득할 권리가 없으므로 귀화허가가 재량행위라는 논증은 불필요하고 부적절하다고 할 것임. - 요컨대, 입법자에게는 외국인에게 국적취득을 할 권리를 인정하지 않으면서도, 귀화허가를 기속행위로 규율할 여지가 부여되어 있음. ○ 귀화허가에는 시간적 차원의 재량도 부여됨. - 귀화허가는 신청자인 외국인 및 그와 일정한 가족관계에 있는 자들의 법적 지위에 중대한 영향을 미치는 만큼, 시간적 측면에서의 예측가능성도 제고되어야 함. - 즉, 귀화허가 신청시부터 결정시까지의 소요기간이라는 점에서 소관청에게 부여된 시간적 재량도 적절히 통제되어야 할 필요가 있음. ▶ 귀화허가의 취소 ○ 국적법은 귀화허가의 취소가 가능함을 전제로 그 요건을 대통령령에 위임하고 있음. - 국적법은 귀화허가의 취소를 언급하고 있으나, 구체적인 취소사유는 대통령령에 위임하고 있음. - 법 시행령에서는 귀화허가의 취소사유를 정함에 있어서 규율의 밀도에 차등을 두고 있음. 즉 일정한 사유에는 판결의 확정이라는, 사법절차의 정점까지 요구하고 있는 반면, 귀화허가의 ‘중대한 하자’라는 불확정개념을 사용하여 취소사유를 개방하고 있음. - 귀화허가 취소가 당사자 및 그 가족관계에 있는 자에게 미치는 심대한 영향을 감안하면, ‘중대한 하자’와 같은 불확정 개념은 지양하는 것이 바람직함. - 또한 귀화허가의 취소사유가 소극적인 차원의 국민됨의 요건임을 감안한다면, 귀화허가 사유와 취소사유는 동일한 위계의 법령에서 규율되는 것이 바람직할 것임. ○ 귀화허가의 취소로 말미암아 무국적이 야기되는 경우에도 취소가 가능한지에 대한 명문의 규정이 마련되어 있지 않음. - 무국적이 야기되는 경우, 소관청의 취소권한을 제한할 것인지에 대한 논의가 필요함. ▶ 국적의 회복 ○ 국적 회복의 요건은 귀화허가에 비하여 완화되어 있으며 국적법에서는 소극적 요건만을 언급하고 있음. - 국적법상 국적 회복의 소극적 요건으로는 ‘위해’, ‘품행 단정’, ‘ 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리’라는 고도의 불확정 법개념이 사용되고 있음. - 국적회복은 일반 귀화에서 요구되는 여러 가지 요건들이 비적용되고 있으며, 대한민국 국민이었을 것만을 적극적 요건으로 정하고 있음. - 귀화허가와 마찬가지로 국적회복에 있어서도 국민선서와 증서수여가 효력발생요건으로 되었다는 점을 감안하면, 거주, 기본소양, 생계유지능력 등 일체의 적극적 요건을 요구하지 않는 것이 바람직한지에 대한 논의가 필요함. ▶ 국적상실 ○ 국적의 자동상실 - 비자발적 외국국적취득시 국적보유 신고기간의 적정성, 외국국적 취득으로 국적상실된 일자가 명확치 않을 경우 최초여권발급일을 국적상실일로 간주하는 규정의 타당성, 국적상실신고 시 외국 여권을 필수 제출 서류로 하는 것이 복수국적을 허용하지 않는 국가의 국적취득을 막게 되는 문제점 등을 검토 ○ 국적상실결정 - 국적상실결정의 제도적 의의 검토 ○ 귀화 또는 국적회복허가의 취소에 의한 국적 상실 - 귀화 또는 국적회복허가 취소의 제한 및 취소자 구제방안의 규정형식의 적정성, 국적법에 규정되어 있지 않은 사유로 귀화 또는 국적회복허가를 취소할 수 있는 가능성 및 타당성, 당사자의 귀책사유 없이 귀화허가의 요건이 미비된 것이 사후에 발견된 경우 그 귀화허가의 취소의 적법성 등을 검토 ○ 국적이탈 - 모계특례 국적취득 규정에 따라 복수국적자가 된 사람의 국적이탈 신고 가능성 및 외국국적 불행사서약을 한 복수국적자의 국적이탈 신고 가능성과 관련한 법무부와 법원의 견해 차이, 국적이탈 제한기간 이후의 예외적 국적이탈허가제도의 필요성 등을 검토 ○ 국적상실자의 처리 - 국적상실신고 이행의무 실질화(기간 및 제재규정 신설) 필요성 검토 ▶ 복수국적 ○ 2010년 5월 공포된 개정 국적법은 제한적으로 복수국적을 허용하였는바, 주요내용은 다음과 같음. - 첫째, ‘이중국적’의 용어를 ‘복수국적’으로 변경하는 한편 복수국적자는 국내법 적용에서 대한민국 국민으로만 처우하도록 하였으며, 둘째, 국적선택방식을 개선하여 외국국적을 포기하는 대신 외국국적 불행사 서약만 있으면 되도록 하였고, 셋째, 소위 원정출산의 경우에는 외국국적을 포기한 경우에만 우리 국적을 선택할 수 있도록 하였으며, 넷째, 자동국적상실제도를 개선하여 국적선택명령 제도를 도입하였음. ○ 복수국적제도 일반 - 2010년 복수국적 제도도입의 취지에 비추어 볼 때 전반적으로 입법목적을 달성했는지 검토할 필요가 있음. 구체적으로, 재외동포, 우수인재 등 자국민으로 많이 포섭되었는지 그리고 복수국적으로 용어변경 후 복수국적자에 대한 인식이 긍정적으로 바뀌었는지 등이 관련 지표가 될 수 있을 것임. - 또한 복수국적 관련 규정은 수범자가 이해하기 쉬운지 검토가 필요함. ○ 복수국적제도의 주요내용 - 2010년데 도입된 복수국적제도의 주요내용을 살펴보고, 복수국적의 요건인 외국국적 불행사 서약의 법적성격 및 복수국적자의 법적지위 등에 대하여 분석함. - 또한 남녀간의 국적선택이 상이하고 국적선택 연령자체가 낮다는 문제제기가 이루어지는바, 현행 복수국적자의 국적선택방식이 합리적인지 평가함. ○ 복수국적제도의 운용 - 국적자동상실제도 대신 국적선택명령제도가 실무적으로 잘 관리되고 있는지 살펴봄 - 복수국적의 허용대상을 확대할 필요성이 있는지, 확대한다면 어떤 카테고리를 신설 또는 개정하여야 하는지 검토함. ▶ 무국적 ○ 무국적은 법률상의 무국적과 사실상의 무국적으로 나뉘는데 무국적 관련 국제조약은 법률상의 무국적을 중심으로 하고 사실상의 무국적에 대해서는 충분히 규정하고 있지 않고, 사실상의 무국적의 정의 또한 통일되어 있지 않음. 그러나 실효적 국적을 가지지 못하거나 국적을 입증하지 못하는 많은 경우가 발생하며, 실제로는 그러한 경우가 순수 법률상의 무국적에 비해 더 큰 현실적 어려움을 초래함. ○ 대한민국에는 외국에서 무국적 판정을 받고 입국한 사람이나 기록상으로만 무국적자로 되어 있는 사람들 외에도 위장결혼이나 위명여권 사용 등으로 국적이 취소되어 무국적자가 된 사람과 같이 대한민국에서 발생한 원인에 의해 법률상의 무국적자가 된 경우가 있고, 북한이탈주민임을 주장하지만 그에 해당하는지 분명하지 않음으로써 국적 또한 분명치 않은 사람들이 있으며, 난민신청자나 불법체류자의 자녀 등 출생등록을 이행하지 못해 국민으로도 외국인으로도 보호되지 않는 사람들이 있음. ○ 현행 국적법의 예외적 출생지주의가 충분치 않은 까닭에 출생과 더불어 무국적자가 될 수 있는 위험이 있음. 대한민국이 가입하지 않은 「무국적의 감소에 관한 협약」에서는 출생과 더불어 아무 국적도 가지지 못하는 자에게 출생시 또는 일정 기간 거주를 요건으로 국적을 부여하도록 하고 있는바, 이에 국적법을 합치시키는 것을 고려해야 함. ○ 현행 국적법에서는 국적상실결정을 위해 당사자가 후천적으로 국적을 취득한 복수국적자일 것을 요하기 때문에 국익 등을 이유로 한 국적 박탈로 인해 무국적이 발생하지는 않음. ○ 대한민국은 「무국적자의 지위에 관한 협약」의 당사국임에도 불구하고 무국적인정절차를 가지고 있지 않음. 어떤 법률 아래 무국적인정절차를 마련하고 어떤 기관이 무국적인정절차를 담당해야 할 것인지에 상이한 의견이 있음. ○ 무국적자지위협약이 규정하는 무국적자 처우를 규정하는 입법을 구비하고 있지 않음. 무국적자지위협약은 제한된 경우 외에는 난민과 동일한 지위를 무국적자에게 부여하도록 하고 있으므로 난민법이 참고가 될 수 있음.

Ⅲ. 기대효과 ○ 본 연구 대한민국 국적법을 평가하는 데 합당한 지표 및 지수를 개발하기 위한 기초적인 작업으로서 의의가 있음 ○ 국적제도 및 국적법 개선안 마련 등 정책방향 수립을 위한 정책자료로 활용함.