대기오염물질 통합관리를 위한 법제 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 연구의 필요성과 목적 ○ 미세먼지로 인한 생활과 건강상 피해가 증가함에 따라 이에 대한 적극적인 대응과 관리의 필요성이 강하게 제기 - 미세먼지 등 대기오염의 피해의 심각성과 국민 건강과 환경에 대한 우려의 증가로 정부에서는 종합대책과 미세먼지 특별법 제정에 이어 국가기후환경회의 설립을 통하여 실효성있는 대책 마련을 위한 노력을 펼치고 있음 ○ UNFCCC를 통한 기후변화의 위험성에 대한 경고와 파리협정에 의하여 전국가적인 온실가스 감축 노력이 펼쳐지고 있는 상황에서 우리나라 또한 온실가스 감축을 위하여 감축 목표 수립 및 발전과 수송 부문에서의 다각도적인 개선 방안 모색 - 2018년 7월 2030 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 기본 로드맵 수정안을 발표하였으며, 각 부문별 감축 목표량 달성을 위하여 다양한 정책과 제도가 운영 중임 - 특히, 2015년부터 시행해 온 온실가스 배출권거래제를 통하여 탄소시장을 운영하고 있음 ○ 대기환경 오염의 원인이 되는 물질의 경우 미세먼지와 온실가스 발생에 직접적으로 영향을 미치거나, 간접적으로 그 생성을 촉진하는 물질이 있다는 점에서 동일원에 의한 경우 통합적인 관리가 더 효과적이라 볼 수 있음 - 양자의 통합관리를 위한 정책과 제도 등의 체계적 관리는 장기적 차원에서 사회적 비용 저감 및 공편익 발생 등에서 경제적 실익이 있음 ▶ 연구범위와 방법 ○ 연구 범위 - 정책 차원에서 대기오염물질과 온실가스 감축 정책이 독립적으로 적용되는 정책 중복성 문제 해소를 통하여 효율성 제고 - 법제 차원에서 대기오염물질과 온실가스에 관한 현행 국내․외 법체계 분석 - 기후변화유발물질․대기오염물질․미세먼지 관련 특성과 관리 현황에 대한 국내․외 사례 및 통합관리에 따른 경제적 편익 분석 - 대기오염물질, 온실가스, 미세먼지 통합관리를 위한 법적 근거 및 관련 정책 이행방안에 대한 개선안 마련 ○ 연구 방법 - 대기환경 보전 및 온실가스 감축에 관한 국내․외 정책과 법제 분석 - 대기오염물질에 관한 환경공학 전문가 및 대기오염물질 통합관리에 관한 공편익 분석을 위한 환경경제학 전문가 자문 - 대기오염물질과 온실가스에 관한 국민인식 조사 및 규제대상업체에 대한 규제순응도 조사 - 워크숍 및 전문가회의를 통한 자문의견을 바탕으로 관련 법제 개선방향 도출

Ⅱ. 주요 내용 ▶ 대기환경 현황 및 통합관리의 필요성 ○ 대기환경은 10가지 성분으로 구성되어 있으며, 대기오염물질이란 사람과 환경에 유해한 영향을 미치거나 피해를 야기하는 물질로 대부분 발전, 산업, 수송 부문에 있어서의 생산이나 생활 활동 등에 따라 발생하는 물질을 말함 - 대기오염물질은 특성에 따라 입자상 대기오염물질과 가스상 대기오염물질로 구분 - WHO에서는 대기오염물질로 인한 피해현황에 대하여 연간 7백만 명이 조기사망, 이는 경제적 비용으로 환산하면 전 세계 국가 중 50%에 해당하는 국가에서 발생한 피해가 전체 GDP의 10%에 이르는 수치 ○ 온실가스란 「대기환경보전법」 제2조제3호에 따라 이산화탄소, 메탄, 아산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 육불화황 및 그 밖의 대통령령으로 정하는 것으로 적외선 복사열을 흡수하거나 재방출하여 온실효과를 유발하는 대기 중의 가스 상태의 물질 - 기후변화의 피해 비용에 대하여 스턴보고서에서는 전 세계 일인당 평균 소비 수준의 5~20%에 이르며, 2007년 다보스포럼에서는 기후변화로 인하여 세계 경제는 매년 GDP 5% 손실을 예고 - 2012년 비정부기구 다라(DARA)에서 발표한 자료에 따르면 기후변화로 인하여 2010년 세계 GDP의 1.7% 손실 발생, 2030년에는 3.2% 손실 예상 - 기후변호로 인한 사망자수는 2010년에 400,000명이고, 2030년에는 632,000명으로 추정 - 지구온난화로 인한 피해현상은 점차 가중될 것이며, 미래사회에서는 기상악화 및 자연재해로 인한 피해 증가 ○ 미세먼지란 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특벌법」 제2조제2호에 따라 질소산화물, 황산화물, 암모니아 등 각종 대기물질 중 오염물질이라 할 수 있는 물질들이 연계된 것 중 그 입자의 크기가 매우 작은 물질 - 기존에는 PM-10에 해당하는 미세먼지에 관하여 관리하여 왔으나, 2016년부터 초미세먼지 등 미세먼지로 인한 피해가 연속되면서 미세먼지에 대한 관리와 규제를 위한 정책방안이 구체적으로 논의되어 왔으며, 2018년에는 관련 특별법이 제정되기에 이름 - 미세먼지 발생원은 인위적인 오염원에서 직간접적으로 발생하는 것으로 발전시설에서 발생하는 생기는 매연, 자동차 배기가스, 건설현장 등에서 발생하는 비산먼지, 공장 내 분말형태의 원자재 등의 취급 공정에서 발생하는 가루성분 등 - 초미세먼지(PM-2.5)로 인한 조기사망 사례는 약 3천7백만 명 ○ 대기오염물질과 온실가스 통합관리 필요 - 대기환경 개선을 위하여 2013년부터 「수도권 대기환경개선을 위한 특별법」 제정을 통하여 사업장 총량관리제 및 자동차 배출가스 규제 등을 실시하였으며, 그 성과로 수도권 지역에서의 대기오염물질의 배출량은 지속적으로 감소 - UNFCCC에서는 지구온난화로 인한 기상이변과 자연재해 등의 피해 예방을 위하여 온실가스 감축을 위한 전 세계적 동참을 위한 다양한 규제와 지원 정책을 펼치고 있음 - 대기오염물질의 경우 그 영향이 단기간에 나타나며, 그 피해 범위가 주변지역으로 한정되는 것과 달리 기후변화의 경우에는 그 영향이 장기적이며, 그 피해 범위가 전세계로 광범위하다는 점에서 차이가 있음 - UNFCCC에 따르면 주요 대기오염물질의 경우 온실가스 생성과 증가에 영향을 미치는 간접 온실가스 물질로 보고 있으며, 대기오염물질과 온실가스 대부분이 동일 또는 유사한 오염원으로부터 발생한다는 점을 고려할 때 이를 통합해서 관리하는 체계 검토 필요 - 이는 경제적․행정적 편익과 실익에 대한 부분으로 통합관리체계를 통하여 양 물질의 동시 감축에 따른 순기능과 동일원에 의하여 발생하는 배출물질에 관하여 통일된 정책 추진과 이행이라는 점에서 중복적으로 적용되거나 상충되는 부분에 대한 해소를 통하여 실효성 제고 ▶ 국내 법제 분석 ○ 대기오염물질에 관하여 「대기환경보전법」에서는 대기오염으로 인한 국민건강 및 환경에 관한 위해 예방 및 대기환경 의 지속가능한 관리 보전을 위한 방안을 규정하고 있으며, 이를 위하여 대기오염물질의 심사와 평가 기준을 정하여 그 원인 물질을 열거하고 있음 - 아울러 대기오염 예측발표 대상지역 및 기준과 내용에 관하여 고시를 통하여 예측과 발표의 기준을 4단계 등급으로 구분하여 운영 - 국가 기후변화 적응센터를 지정할 수 있다고 규정하여 운영하고 있으며, 경보발령과 함께 시도지사는 해당 지역 내 기간을 정하여 자동차 운행제한, 사업장 조업단축 등 필요한 조치를 시행할 수 있도록 정함 - 기후생태계 변화유발물질의 배출을 줄이기 위하여 국가 간 환경정보와 기술 교류 등 국제적 노력에 적극 참여하고, 관련 배출 억제를 위한 사업 추진에 관한 사항을 정하고 있음 - 국가간 장거리이동에 따른 피해방지를 위하여 종합대책 수립 등에 관한 사항과 피해방지대책과 관련 위원회를 설치하여 운영하도록 규정 ○ 「수도권대기환경개선에 관한 특별법」의 경우에는 2020년부터는 「대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법」 제정에 따라 그 적용 범위가 전국으로 확대되었으며, 이는 미세먼지로 인한 피해의 심각성에 따라 그 관리의 필요성에 따라 제기 - 2016년부터 점차 심각해져 온 미세먼지 및 고농도 미세먼지 저감을 위한 다양한 정책과 관리 대책에 이어 수도권 지역에서만 시행하던 제도를 관리 권역을 오염이 심한 지역으로 확대 - 대기관리권역 지정에 해당하는 지역의 경우에는 사업장 총량관리제 시행 및 노후경유차에 대한 저공해 조치명령, 운행제한 등이 가능하게 됨 ○ 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」의 경우 2018년 제정되었으며, 미세먼지 생성물질의 발생과 배출 저감을 지속적으로 관리하여 미세먼지가 국민건강에 미치는 위해 예방 및 대기환경의 적정한 관리․보전을 통하여 쾌적한 생활환경 조성을 목적으로 함 - 2019년 4월 「재난 및 안전관리기본법」상 미세먼지를 사회재난으로 포함하는 법안이 통과됨으로써 미세먼지에 관한 피해 대책 등이 신속하게 마련될 수 있도록 하였으나, 재난에 대한 대피나 극복에 관한 기준이 마련되어 있지 않아 그 실효성 차원에서 보다 검토가 필요하다고 할 것임 ○ 온실가스 감축에 관하여 「저탄소 녹색성장기본법」은 2010년에 제정되어 국민경제의 발전과 저탄소 사회 구현을 목적으로 기후변화 대응을 위한 종합계획 및 녹색성장위원회 운영, 온실가스 배출권거래제 등의 추진 근거를 마련 - 저탄소 녹색성장 국가전략, 녹색성장위원회, 녹색경제․녹색산업․녹색기술, 온실가스 감축녹색생활 및 지속가능발전 등의 내용을 규정 - 기후변화대응 기본계획, 에너지기본계획, 기후변화적응대책 등에 관한 근거 마련 및 중앙행정기관 및 지방자치단체의 기후변화대응추진계획 수립․시행 ○ 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」은 2012년에 제정되어 기존의 온실가스목표관리제의 대상 업체들을 포함하여 국내 온실가스 배출권거래제 시행을 통한 국내 온실가스 감축 목표 달성에 기여 - 2015년부터 2017년까지 제1기가 이행되었으며, 2020년까지 제2기가 운영 중이며 거래 규모가 점차 증가하는 등 안정적인 운영 및 배출량의 감소 등의 성과가 있었다고 평가 ▶ 주요 국가의 정책과 법제 분석 ○ 영국의 경우에는 청정대기전략(Clean Air Strategy 2019)를 통하여 대기오염에 따른 환경피해 예방을 위한 국가 전략으로 이행 - 동 전략에 따라 대기오염물질 배출의 저감을 위하여 영국 내 전 정부부처 및 지방정부에서의 이행에 있어 권한과 의무를 가지도록 정함. - 청정대기전략은 3대 기본전략으로 산업전략(Industrial Strategy), 청정성장 전략(Clean Growth Strategy), 25년 환경계획(25 year Environment Plan)과 상호 연계되도록 설계되었으며, 25년 환경계획이 핵심 부문임. - PM-2.5에 대하여 2030년까지 대기오염으로 인한 환경적 위해를 50%까지 감축하기 위한 감축 목표 제시하였으며, 도로부문과 산업부문에서의 배출뿐만 아니라 소규모 산업현장, 공산품이용, 가정부문 난방 등 분산 대기오염원에 대한 범위 확대 ○ 영국의 기후변화에 관한 제도의 경우에는 기후변화법(Climate Change Act)를 통하여 장기 감축 목표를 제도화 하고 있으며, 동법에 따라 설립된 기후변화위원회를 통하여 배출전망 시나리오를 분석하여 이에 따른 감축 이행계획 등을 운영 - 그 목표 달성에 관하여는 5년을 주기로 온실가스 배출량의 상한제인 탄소예산제도의 시행에 따름 - 대기환경 및 기후변화에 관한 정부 조직체계를 살펴보면 환경식품농무부(DEFRA), 기후에너지산업전략부(BEIS) 그리고 기후변화위원회 세 기관에서 다루고 있으며, 기후변화위원회는 기후변화 전반에 대한 부처 간의 자문 및 의회 보고 등의 역할을 담당 - 환경식품농무부는 기후변화 영향에 관한 전망과 정책의 평가, 이에 대한 정부 부처의 역할과 기후변화 적응원칙 등을 수립 - 기후에너지산업전략부는 기후변화대응 및 에너지안보 확보, 에너지 가격의 안정화, 가정 및 생활부문에서의 온실가스 감축과 에너지 절약에 관한 정책, 영국의 저탄소 경제로의 전환을 위한 기금, 인센티브 등 규제 활용을 위한 정책개발 등 담당 ○ 중국의 경우에는 심각한 환경오염문제와 글로벌 기후변화 협약의 적극 참여 등을 바탕으로 강력한 정책과 집행력 강화를 위한 제도 마련, 지방 정부에 대한 평가 및 이해관계자 등 민간에서의 참여 확대 등을 통한 정책 실효성 제고 - 지난 대기오염방지법의 실효성 미흡을 인지하고, 환경보호부와 공업정보화부를 중심으로 대기오염 규제에 관하여 10여건 이상의 정책 발표 - 중국의 대기오염물질 증가는 석탄 중심의 화석연료 사용과 자동차 이용 급증에 따른 것으로 보고 있기에, 관련 정책 또한 석탄 사용량 감축과 자동차 배출가스 저감에 초점을 맞추고 있음 ○ 중국의 기후변화관련 정책은 현재 적극적인 정책 추진으로 에너지 효율성 향상 및 재생에너지 확대, 온실가스 감축을 위한 배출권거래제 등이 대표적 - 기후변화 등 관련 조직체계를 살펴보면 국무원 산하의 국가발전개혁위원회(NDRC) 산하에 전문기구를 설치하여 전문적으로 국가기후변화 대응 업무 담당 - 기후변화 관련 모든 정책은 국무원 산하의 국가발전개혁위원회에서 결정되며, 기후변화에 관한 국제적 동향, 주요 국가의 현황, 중국경제사회발전에 미칠 영향 등을 분석하여 중요한 전략과 정책 제정 및 관련 국제협상과 국제회의 주관 등 담당 - 국가발전개혁위원회는 산하기관으로 거시경제연구원, 국가기후변화대응전력연구 및 국제협력센터, 국가에너지절약센터, 기관서비스센터, 국가정보센터 등 37개의 기구를 두고 있으며, 지속가능한 발전전략을 추진 ○ 일본의 경우에는 미세먼지에 관하여 2007년 도쿄 대기오염소송에서 PM-2.5에 대한 대책이 언급되면서 중앙환경심의회의 검토를 통하여 2009년에 그 기준이 마련 - 정책 차원에서는 2013년 초미세먼지(pm-2.5)에 의한 대기오염에 대한 당면 대응에서 관련 종합적인 대책 마련 - 관련 제도로는 대기오염방지법에 따른 환경기준으로 규제가 시행되고 있으며, 자동차의 경우에는 2018년 자동차 배출가스 양의 허용 한도에 대한 고시를 통하여 규제하고 있음 ○ 일본의 기후변화 관련 정책과 제도를 살펴보면 2016년 3월에 지구온난화 대책계획을 통하여 2020년까지 3.8%, 2030년까지 26% 감축, 2050년까지 80% 감축 목표를 제시 - 관련 제도로는 지구온난화대책의 추진에 관한 법을 통해서 온실가스 감축에 관한 기본원칙과 국가와 지방자치단체 및 국민의 책무를 정하고, 관련 중장기 이행방안 등을 담고 있음 - 이 밖에 배출권거래제 도입의 근거, 재생에너지 확대를 위한 전량고정가격 매수제도, 원자력 관련 정책과 에너지 사용의 합리화 및 수송부문의 감축 방안 등 지구온난화 방지에 관한 사항을 폭넓게 다루고 있으며, 지방정부 및 국제 관계에서의 협력 방안 등도 기술 - 관련 조직체계를 살펴보면 환경성과 경제산업성이 관련 세부 이행을 담당하고, 지구온난화대책추진본부가 가장 핵심적인 기구로 지구온난화추진대책의 실질적인 추진을 담당 - 관련 본부에서는 일본의 감축목표 달성계획의 책정, 계획의 진척상황 점검, 교토메커니즘 활용을 위한 정책, 저탄소사회구축 행동계획의 책정과 추진점검, 배출량 거래 국내 통합시장의 시범적 실시 등 핵심 정책의 입안 및 추진 ▶ 법제 개선방안 ○ 2016년부터 연일 계속되는 미세먼지로 인한 피해의 심각성에 따라 우리 정부에서는 기존 대기환경보전법, 미세먼지 특별법 및 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법 등 기존 제도의 강화 및 제도 신설 - 각 법령에 따라 대기환경 개선을 위해서, 대기환경개선 종합계획, 장거리이동대기오염물질피해방지 종합대책, 제2차 수도권 대기환경관리기본계획, 대기환경관리 기본계획, 미세먼지관리 종합계획, 항만지역 등 대기질 개선 종합계획 등 관련 계획의 수립 시기와 기간이 상이하게 운영 - 미세먼지 저감을 위하여 국가기후환경회의가 설립되어 운영되고 있으나, 장기적인 대기환경 개선을 위한 대응 차원에서는 그 역할에 한계 존재 - 대기환경 및 기후변화에 관하여는 관련 위원회가 산재하여 운영되고 있으며, 미세먼지특별대책위원회, 대기질개선위원회 및 녹색성장위원회, 지속가능발전위원회 등이 개별적으로 운영 ○ 중국의 경우 온실가스 감축을 위한 배출권거래제를 2017년부터 국가차원으로 확대하여 운영하고 있으며, 온실가스 감축에 대한 기술적 평가에 있어 PM-10과 PM-2.5가 함께 감축되는 결과 또한 공표하고 있음 - 이는 미세먼지 등 대기오염물질과 온실가스가 에너지원이 되는 화석연료 등 동일원에 발생되고 있기 때문이며, 이는 발전부문과 수송부문에 있어 대기오염물질과 온실가스 저감을 위한 종합 대책 수립 시 행정적․경제적 이익 - 온실가스 감축을 위한 정책의 대부분이 대기오염물질 저감 정책과 중첩되고 있으며, 이는 재생에너지 및 친환경 산업의 활성화와 연계되어 있다는 점에서 국가 정책과 연결하여 논의하여 시행할 필요가 있음 ○ 현행 미세먼지특별법의 경우 구체적인 미세먼지 관리 및 규제 방안이기 보다는 신속한 대응과 취약계층의 보호를 위한 방향과 근거를 마련하고 있다는 점 및 대기질 개선을 위한 발생원이 에너지부문과 수송부문이라는 점에서 관련 항목의 통합관리 필요 - 영국의 기후변화위원회는 대기질 개선에 있어 부처 및 시민단체 등 이해관계자 의견수렴 및 국가의 단기 및 중장기적 목표 수립 및 이행방안 마련에 필요한 정책적․경제적 분석을 통하여 체계적인 운영 사례 - 중국의 국가발전개혁위원회 또한 범정부적인 기구로 국가의 중장기적 목표 수립 및 운영을 총괄하여 체계적이며, 통합적인 관리 사례 ○ 이에 대기․기후․에너지 3분야를 통합하여 관리하는 기구 설립을 통하여 단기 및 중장기적 대기질 개선을 통하여 청정한 기후환경을 지속적으로 보전 및 개선할 수 있는 개선안 제안 - 이에 기후환경 통합관리를 위한 특별법(안) 제정 또는 현행 제도 개정을 통하여 대기․기후․에너지 분야의 통합관리를 위한 법적 근거 및 기구 설립을 제도화 하고, 종합계획 등의 수립 및 세부 사항과 운영 사항을 정하여 지속가능한 기후환경 보전 체계 구축과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 함

Ⅲ. 기대효과 ▶ 학술적 효과 ○ 대기․기후․에너지 등의 관리 및 개선을 위한 정책과 제도가 긴밀히 연계되어 있으나, 개별적으로 관리 및 운영되고 있는 상황에서 행정적․경제적 이익과 중장기적 차원의 체계화를 위하여 현 정부조직 및 운영 현황 분석 - 대기오염물질과 온실가스의 통합관리에 관한 공편익 분석 등이 국내외적으로 활발히 연구되고 있으며, 그 시너지 효과가 공개되고 있다는 점에서 국내적으로 통합관리를 위한 제도적 측면의 개선안 제시 ○ 현재 대기오염과 온실가스 등 대기환경에 직접적으로 관련된 사항을 주관하는 부처 간의 중첩적 역할과 부문 등에 대하여 그 실효성 측면에서 중첩되는 부분과 상충되는 부분에 관한 검토 및 연구를 위한 제도적 근거 제안 - 대기와 기후의 통합관리를 통하여 개선 효과 및 지속가능한 대기환경 보전을 위한 대안 제시 ▶ 정책적 효과 ○ 현행 대기오염과 온실가스 등에 관한 법제도 및 체계와 각 제도 상 세부 계획과 위원회 등의 중첩적 업무와 역할 등을 검토하여 체계적인 운영을 위한 기반 마련 - 기후환경 통합관리를 위한 특별법안 제정을 통하여 체계적인 통합관리 조직과 제도화를 통한 체계화 ○ 산재된 제도와 운영 상 중첩 및 상충에 대한 문제점 해소를 통하여 행정상 및 경제적으로 시너지 효과 기대 - 각 관련 분야를 한 기구에서 관리 운영함으로써 체계적이며, 입체적인 정책 수립 및 운영을 통한 국가 기후환경 보전 및 개선에 기여