법령 부칙에 대한 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 그동안 “법령의 부칙”에 대한 체계적인 연구가 많지 않았고, 대부분의 검토는 법령입안단계에서 실무자들이 확인하고 규정해야 할 사항에 대한 지침 수준에서 이루어졌으며, 연혁 법령 및 현행 법령에 대한 비교 검토 차원의 내용이 대부분이었음

○ 현재 우리 법령의 부칙과 관련하여 가장 자세히 다루고 있는 자료는 법제처의 [법령입안심사기준] 및 국회 법제실의 '법제이론과 실제'인데, 해당 내용은 법령 입안 실무자들이 참고하는 가장 일반적이고 기본적인 ‘기준서’라는 점에서 현재 우리 법령에서 다루는 ‘부칙’을 어떻게 작성해야 하는가에 대한 대략을 알려주는 자료임

○ 법령 부칙에 대한 연구는 현행 법제처의 [법령입안심사기준] 및 국회 법제실의 [법제이론과 실제]에서 제시하는 부칙 관련 내용을 출발점으로 하되, 이에 따른 부칙 설명에 대한 가부, 수정・개선의 차원이 아니라, 우리가 “법령 부칙”을 통해서 다루는 내용들이 무엇인지, 왜 중요한지, 어떠한 관점에서 검토를 해야 하는지, 어떤 부분에서 다툼이 발생하는지 등에 대한 근본적인 질문을 시작으로 하고자 함

○ 이 과제는 “부칙”에 포함되는 내용이 무엇인지, 부칙규정이 왜 중요한지, 어떠한 측면에서 고려가 되어야 하는지, 어떤 방식으로 규정하는 것이 법령의 시행, 적용, 운영에 적합한지, 외국 입법례와의 차이는 무엇인지 등에 대한 검토를 통해 궁극적으로 법령의 제정・개정 및 운영과 관련된 부칙에 대한 논의의 기초를 마련하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 부칙의 개념

○ 형식적 의미에서 법령부칙은 ‘법령의 말미에 부수적 사항을 모아둔 규칙’임

○ 실질적 의미에서 법령부칙은 “주된 정책, 권리 보호, 의무 부과 등의 내용과는 구분되는 부수적이고 부차적인 또는 법령안 자체의 관리에 관련된 내용을 담은 법기술적 성격이 강한 규칙의 총체”임

▶ 부칙의 내용 및 규정 형식

○ 우리나라와 일본의 법령 부칙은 일부 차이가 있긴 하지만 상당히 유사한 형식을 취하고 있으며, 우리나라와 일본은 ‘부칙’이라는 표제 하에 별도로 법령의 부수적 사항들을 규정하는 대표적인 국가임

○ 일본의 경우 우리와 유사한데, 1) 해당 법령의 시행일에 관한 규정, 2) 다른 법령의 폐지에 관한 규정, 3) 해당 법령의 시행에 따른 경과조치에 관한 규정, 4) 다른 법령의 개정에 관한 규정, 5) 해당 법령의 유효기간에 관한 규정, 6) 그 밖의 규정의 순서인데, 해당 법령의 성격 및 해당 규정의 중요성 등에 따라 유연성이 인정됨

○ 독일에서 우리 부칙과 유사한 내용을 규정하는 방식은 해당 법령 전체의 형식상 규정체계에 따라 다르게 정해짐

○ 부칙과 정확히 대응하는 개념으로 볼 수는 없지만 유럽의 법령입안 실무지침에서도 종결규정(Final provisions)에 규정될 주요 내용들에 대한 작성지침을 소개

○ 외국의 규정례에서 다루는 개념 중, 우리와 차이가 있는 내용 중 하나는 ‘유보규정(Savings Provisions)’에 관한 사항임

▶ 규정형식으로서의 부칙의 필요성

○ 입법기술상 ‘부칙’이라는 ‘형식’을 갖출 필요가 있을 것인지의 문제에 대한 검토를 한 결과, 우리가 의도한 것은 아니지만, 본칙에 대응하는 별도의 효력(부수적 또는 경과적 효력 등)을 가진 법령의 총괄 형식으로 ‘부칙’을 운영하는 것은 법령 관리의 효율성 측면에서 적절한 방안의 하나로 볼 수 있음

○ 물론, 이러한 정형적 틀을 유지하지 않는 국가들도 많다는 점에서 여전히 ‘부칙 형식’을 운영하는 것이 타당한가에 대한 반론을 제기하는 것도 가능하지만, 부칙을 운영하고 있지 않은 많은 국가들도 점점 유사한 체계를 형성해 가고 있는 것을 볼 때, 우리가 운영하는 ‘부칙’이라는 형식적 요소는 반드시 개선되어야 할 규정방식이라기 보다는, 상황에 맞추어 발전시켜가기에 충분한 ‘입법기술’이라고 생각함

▶ 부칙에 적용되는 일반 법원칙

○ 법령 부칙’은 법령 작성에 따른 기술적인 내용으로 인식하기 쉽지만, 부칙의 내용을 무엇으로, 어떤 기준에 따라 규정할 것인지를 판단하려면 법원칙의 적용이 있어야 하는데, 이는 결국 본칙의 개별 조항에 대한 판단과정과 다를 바가 없음

○ 부칙과 관련해서는 주로 평등원칙, 신뢰보호의 원칙, 소급입법금지의 원칙 등이 문제가 됨

▶ 부칙과 본칙과의 관계

○ 부칙은 “본칙과 독립하여 존재할 수 없고, 그 본칙에 대한 부수적, 보충적 효력”을 가짐

○ 부칙은 “본칙의 효력을 활성화하고, 시행에 있어서 타당성을 확보하여 법치주의를 고도화하는 장치”로서의 기능을 하며, 해당 법령이 시행될 당시에 존재하는 상황에 적합하게 해당 법령을 적용하기 위한 특별한 규정으로서의 의의가 있음

○ 본칙이 무효인 경우 이를 적용하기 위한 부칙도 무효가 되며, 본칙조항이 위헌인 경우 해당 본칙조항을 적용한다고 규정하는 부칙조항 역시 위헌이 됨. 그렇지만 반대로 부칙이 무효라고 하여 본칙이 무효가 되는 것은 아님

▶ 부칙의 개정방식

○ 현재 우리의 법령 본칙은 흡수개정방식을, 법령 부칙은 증보개정방식을 취하되, 기존 부칙 자체를 개정하는 경우 기존 부칙에 흡수되는 흡수개정방식으로 개정

○ 법령의 일부개정의 경우 내용에 따라 부칙의 종류와 양이 다르고, 필요한 부칙의 내용 및 범위가 달라지기 때문에 개정방식을 본칙과 동일하게 흡수개정방식으로 통일하는 것은 현실성이 없음

○ 법령의 일부개정이 있을 때 부칙 관련 사항에 대해서는, 본칙에 따르는 내용은 기본적으로 증보개정방식을 현행과 같이 유지하되, 종전 부칙 자체가 개정되는 경우에는 ‘종전부칙의 개정’이라는 항목을 추가하여 부칙 자체가 개정되는 것을 표시해 줄 필요가 있음

▶ 전부개정과 종전부칙의 효력

○ 일부개정의 경우 기존의 부칙은 그 효력을 유지한다는데 대해서는 아무런 논란이 없으나, 전부개정의 경우에는 종전의 법령이 새로운 법령으로 대체되는데, 이 경우 종전의 부칙이 효력을 계속 유지하는지에 대해 논란이 있을 수 있음

▶ 상위법령의 부칙과 하위법령

○ 개정 법률에 규정된 부칙 규정은 원래 법률의 개정에 따른 당해 법률의 시행에 관한 사항을 규정함이 원칙

▶ 부칙과 위임입법의 한계

○ 법령 본칙에 적용되는 법률유보의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙은 부칙에도 동일하게 적용됨

▶ 부칙의 한계

○ 부칙은 기본적으로 ‘부수적, 보충적’ 효력을 갖는다는 점에서, 적극적으로 인지해야하는 사항에 대해서는 부칙에 규정하지 않는 것이 타당함

▶ 부칙과 자격제도

○ 자격제도는 강한 신뢰이익의 보호를 받는다는 점에서, 법령의 변경에 따라 자격제도와 관련된 내용을 변경할 경우에는 이러한 신뢰이익에 대한 침해가 있는지를 반드시 확인할 필요가 있음

○ 기본적으로 ‘안전’, ‘보건’ 등의 요건과 관련되는 경우에는 기존 자격 관련 권리자의 신뢰이익보다 공익이 우월하다고 판단하는 경우가 많음

▶ 부칙과 예외사항의 규정

○ 일본에서 경과조치의 규정방식을 기술할 때에 활용하는 방식 중 “여전히 효력을 갖는다.”는 방식은 우리 부칙에서 사용하는 방식은 아님

○ 게다가 일반인들이 어렵게 생각하는 부칙 규정에 또 다시 예외조항으로 ‘여전히’ 효력을 갖는 내용을 규정하는 것은 바람직한 방식은 아님

○ 다만, 「귀속재산처리법」과 같은 경우처럼 법률의 역할이 다한 상태에서 특정 규정 외에 규범력이 없어 폐지가 논의되는 법령의 경우에는 해당 법령을 폐지하되, 예외적으로 부칙규정에서 특정 규정의 효력을 유지시키는 방안 등에 대한 검토도 필요할 것으로 보임

Ⅲ. 기대효과

○ 법령 부칙은 법기술적인 사항으로 인식되는 경우가 많아 그동안 법학 분야에서 크게 관심을 받는 영역은 아니었음. 그렇지만 법령은 형식적 의미에서든, 실질적 의미에서든 부칙 규정이 없는 경우는 존재하지 않으며, 부칙의 누락 또는 규정 내용에 대한 다툼에서 비롯된 위헌 논쟁도 지속적으로 제기되고 있음

○ 법령 부칙에 대한 연구는 그간 기술적이고 실무적인 내용으로 치부되어 왔던 법령 부칙에 대한 체계적 논의의 단초를 제공할 수 있을 것으로 기대함

○ 법령 부칙의 개념 및 필요성, 법원칙과의 관계에 대한 논의는 실무적 관점에서 벗어난 법이론 측면에서의 법령 부칙의 의의를 체계화하기 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것임

○ 부칙 연구의 체계화를 위한 쟁점 및 개선방안에 대한 모색과정을 통해서는 법령 부칙이 갖는 법이론적이면서도 법기술적인 양면적 검토를 통해 보다 합리적인 법령 부칙의 규정 내용 및 규정형식에 대한 시사점을 얻을 수 있을 것임