기술입법에 관한 연구 : 합리적 기술규제를 위한 법이론 정립을 중심으로

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 각종 기술기준의 증가 및 위상의 상이함으로 인하여 기술 분야 입법 전반의 혼란 가중

○ 기술 분야의 규제기준은 전문적·기술적인 측면이 강하여 위임이 불가피하므로 규제법정주의에도 불구하고 고시 등으로 정할 수 있도록 하고 있음(「행정규제기본법」 제4조제2항)

○ 이러한 기술 분야 상세기준은 고시, 훈령, 예규, 공고 등의 다양한 형식으로 존재하고, 한편으로는 규제업무를 위탁받은 전문기관의 내부규정으로 존재하기도 하여 기술 분야에서의 입법의 범위나 존재형식을 확정하기 어려운 상황임

- 기술의 상세기준을 담은 고시 등의 명칭은 기술기준, 기술규정, 기술규격, 검사기준, 인증기준, 검사방법 등으로 다양하고, 동일명칭인 경우에도 법적 위상이 달라 기술입법의 실체를 특정하기 어려운 상황임

○ 기술 분야 입법 및 규제기준의 형식적인 측면에서의 혼란은 해당 입법이나 규제의 실효성 확보에 장애요소가 되는 등 전반적인 혼란을 유발시키므로, 형식적 혹은 내용적 통일성 확보 및 기술입법의 위계 정립에 대한 연구 필요성이 있음

▶ 기술규제의 핵심적 기준인 기술입법의 민주적 정당성 확보에 대한 요구 증대

○ 기술규제를 위한 전문적·기술적 상세기준이 존재하는 형식은 법률보다는 대통령령·부령으로, 법령보다는 행정규칙으로 규정되는 경우가 많으나, 이러한 기준의 정립에 있어서는 전문가집단이 결정적인 역할을 수행함

○ 기술에 관한 상세기준의 대부분은 입법으로 분류되어 강제력을 가지나, 이러한 기준을 마련하는 과정에서 입법권자의 의사가 충분하게 반영되는 데 한계가 있고, 규제심사를 비롯한 입법절차가 형식적으로 이루어지는 데 그칠 우려가 있음

○ 기술 분야 입법에서 나타나는 전문가 독점적 결정의 정당성에 대한 논의, 즉, ‘테크노크라트(Technocrats)가 주도권을 행사하는 기술관료주의(Technocracy)’와 민주적 요소의 균형을 유지하고 보완하기 위한 입법조직과 입법절차 등에 관한 입법적 방안을 모색하고 연구할 필요가 있음

▶ 융복합 기술발전에 대응가능한 기존 기술입법의 체계 개편 요구 증가

○ 최근 이루어진 각종 규제샌드박스 입법들은 신속한 대응을 생명으로 하는 기술 분야에서 주로 이루어지고 있으며, 이러한 변화는 기술 분야의 규제의 형태는 물론 전반적 입법 체계 등에 대한 변화를 요구하고 있음

○ 기술 분야의 입법 혹은 규제체계에서 규제샌드박스 제도는 완전히 새롭게 나타난 것은 아니며, 샌드박스 입법 이전에도 몇몇 분야에 한정된 것이기는 하지만 기술 분야에서는 합리성 담보를 위하여 기술분야의 특수성을 반영할 수 있는 입법적 시스템을 갖추고 있었다고 할 수 있음

○ 다만, 최근의 규제샌드박스 입법은 기존에 입법으로 정하던 많은 부분을 행정권으로 전환하는 결과가 된다는 점에서 법치행정이나 입법권을 포기·축소시킬 우려가 나타날 수 있을 뿐만 아니라, 예외 방식으로 설정된 샌드박스제도가 향후 기술 분야의 원칙적 제도가 될 수 있다는 점에서 입법적 연구가 필요한 상황임

○ 기술발전과 기술의 융복합화가 빠르게 진행될 것으로 예상되는 지금, 기술 분야의 입법은 규제샌드박스와 같은 예외적 제도로 규율할 것이 아니라, 기술 분야의 특수성을 감안한 합리적 규제가 이루어질 수 있도록 미래를 대비한 입법방식과 입법체계에 대한 연구가 필요함

▶ 연구의 목적

○ 본 연구는 서로 밀접한 관련성을 가지고 있는 기술입법적 측면과 기술규제적 측면 두 가지의 측면의 연구를 목적으로 하며, 현재시점에서의 개선방안과 향후 변화가 요구되는 입법방안에 대한 방안을 제시하고자 함

○ 구체적으로 첫 번째는 기술입법의 제정·개정·폐지과정에서 충분하게 정당성을 확보할 수 있도록 일반입법과는 구분되는 기술입법의 주체·절차·방식 등에 대한 입법적 방안을 제시하는 것을 목적으로 함

○ 두 번째는 기술 분야 규제개혁의 실효성을 확보하고 기술 분야의 규제를 합리적으로 할 수 있는 기반 확보방안과 관리시스템을 구축하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 함

○ 이러한 연구의 결과를 기반으로 합리적 기술규제를 위한 향후 기술입법의 변화 필요성 및 입법방안을 제시하는 것을 최종적 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 기술입법의 개념과 범위 등 입법적 논의 기반 연구(제2장)

○ 본 장에서는 기술 분야 규제의 근거가 되는 실정법상 각종 기술관련 법령, 기술기준 등의 고시·훈령 등 입법적 효력을 가지는 형식을 모두 포괄하여 기술입법으로 분류하고, 이러한 기술입법이 가지는 특수성을 논의함

○ 기술입법의 주체·절차·형식·내용 측면에서 실정법에 존재하는 형식이 일반입법과의 차별성이 있다는 점과 헌법재판소의 기술 분야 입법에 대한 입장 등을 분석하고, 기술분야에서는 실제 입법과정에 참여하는 전문가의 영향력의 정도가 높음을 고려할 때 민간과의 입법협력 등의 헌법적 가능성과 한계 문제를 논의함

▶ 기술입법 현황 및 제도적 문제점 분석 연구(제3장)

○ 기술입법의 제정·개정·폐지 전반에 걸친 실정법을 분석하여 기술입법의 입법과정이나 조직상의 문제를 검토하였으며, 그 결과 기술입법의 제·개정절차에 참여하는 전문가 집단의 구성방식 및 통제를 위한 제도적 보완과 함께 제정·개정·폐지절차 역시 일반입법과 구분되는 특별한 절차가 필요하다는 점을 제시함

○ 기술규제 사항들은 「행정규제기본법」 에 따라 일반적 규제 신설·강화 및 정비의 대상으로 관리되고, 기술규제의 특수성을 반영하여 기술규제영향평가를 추가로 거치고 있으나, 그 근거가 명확하지 않고 일반 규제영향분석과의 차별성이 없어 중복적인 측면이 있으며, 기술규제의 특수성을 반영하는 데 한계가 있다는 점을 논의함

○ 이에 따라 기술규제에 대해서는 독립적 규제심사 및 정비절차를 거치도록 하여 효율적 관리가 가능하게 할 필요가 있다는 점을 제시함

▶ 기술입법․기술규제 관련 전문가 조사 및 분석(제4장)

○ 앞에서 논의한 기술입법이나 기술규제에 대해서는 그동안 학계는 물론 입법실무에서도 크게 논의되지 않은 결과, 입법적으로 불충분하거나 미비하여 실질적 문제점을 발굴하기 위해서는 실무 전문가의 의견조사가 필수적임

○ 기술입법 입법론 연구를 위해서는 일반적 입법과의 차이를 밝힐 수 있는 항목, 즉, 입법주체, 입법과정, 입법참여방법, 입법내용을 중심으로 조사가 필요하므로, 입법과정에 실질적인 역할을 하거나 한 경험이 있는 전문가를 중심으로 조사함

○ 최근 규제개혁 논의의 핵심인 신산업·신기술 관련 규제혁신과의 관계에서 기술규제 근거법인 기술입법이 기술의 혁신에 장애가 되는 방식으로 입법화되지 않도록 하는 방안에 대한 의견, 기술규제에 대한 기술규제영향평가 등 특별한 제도 마련의 적절성 등에 대한 의견을 듣기 위하여 규제 분야 전문가를 중심으로 조사를 실시함

○ 전문가조사의 개요는 다음과 같으며, 전문가조사는 제3장에서의 문제점 분석에 대한 보완차원과 제5장에서 제시하는 법제방안의 근거로 활용함

▶ 기술입법체계 확립 및 기술규제의 합리성 확보를 위한 법제방안(제5장)

○ 연구를 종합한 결과 현재 기술규제를 위한 기술입법의 형식은 기술 분야 규제의 특수성을 충분히 반영할 수 없는 구조이며, 이러한 입법구조는 지속적으로 규제샌드박스와 같은 예외적 입법의 형태를 요구할 가능성이 높음

○ 그러므로 기술 분야에서의 입법은 변화하는 기술 분야의 속성을 최대한 입법에서 수용할 수 있는 성능 단위의 입법구조로 개편되어야 하며, 이는 기술 분야 글로벌 규제를 선도하는 독일의 입법방식이나 최근 일본에서 규제개혁차원에서 적극적으로 추진하는 성능규정화 입법방식과도 같은 맥락임

- 이러한 방식은 2019년 4월 16일 개정 「행정규제기본법」 에 신설된 우선허용·사후규제 원칙에서 추구하는 방향에 부합하기도 하는 것이며, 이러한 원칙 역시 기존의 기술 분야 입법방식이 전환되지 않고는 이루어질 수 없다고 보임

○ 이러한 전반적인 체계개편론을 우선 도입하는 것과 별개로 현 시점에서 다음과 같은 입법적·규제 관리적 제도개편은 당장 도입이 필요하다고 보임

- 기술입법의 입법절차등과 관련, 현재 기술입법에 대한 제정·개정·폐지에 대한 입법적 논의가 없으나 실제 민간의 전문가가 다수 참여하고 이 내용이 거의 그대로 확정되는 구조에서는 민주적 정당성 확보를 위하여 법령상으로 기술입법의 제정·개정·폐지를 위한 절차에 기술 분야의 특성을 반영하고, 입법절차 참여 인력과 조직이 기술입법을 공정하고 객관적으로 할 수 있도록 입법적 틀을 정비할 필요가 있음

- 기술규제의 신설·강화시 규제심사과정에 상당시간이 소요되는 비효율이 지적되며 이는 기술 분야 입법 시 규제영향분석과 기술규제영향평가 간 제도 간 차별성이 없으며 정합성 확보도 필요하다는 점, 기술규제의 경우 개정주기가 빠를 수 있음에도 여타 규제와 동일하게 일률적 일몰의 대상이 되도록 한다는 점 등에서 기술규제에 대한 심사나 정비에 관해서는 별도의 제도 마련의 필요성을 제시함

Ⅲ. 기대효과

▶ 기술규제를 위한 기술입법 전반의 체계 개편 방향성에 대한 기초자료

○ 최근 이루어진 기술규제 관련 각종 규제샌드박스를 입법적 틀 내로 합리적으로 수용하기 위한 연구가 없었으나, 본 연구를 통하여 정부가 추진하는 규제개혁의 패러다임 개편을 위한 후속적 법적 기반 마련 및 입법적 시스템 내로 정비할 수 있게 되므로 이를 통한 입법 발전에 기여

○ 국제적 통용이 필요한 영역에서 국제적 통용기준을 국내법에 수용하는 경우 입법기준과의 관계설정을 위한 입법적 기반구축의 첫 단계 논의로서 중요

○ 기술 분야에서의 규범제정의 위상, 일반적인 입법과 비교하여 입법주체·절차·방식 등에 대한 입법적 특수성 인정 정도 등 그동안 입법학에서 소외된 분야를 입법학의 영역으로 포함하는 연구로서 의미를 가짐

▶ 기술입법의 정당성 확보 및 기술규제의 실효성 확보 제고

○ 기술 분야의 입법적 내용의 전문성·재량성·탄력성을 확보하면서도 공정하고 시대에 부합하는 방식으로 기술입법 제정이나 채택을 할 수 있도록 기술 관련 전문가위원회 구성부터 실질적인 운영을 위한 사항들의 기준 제시를 통한 기술입법의 정당성 확보

○ 증가하는 기술규제에 대한 합리적 수준의 규제심사 및 규제영향에 대한 평가를 거칠 수 있도록 하여 합리적이고 효율적인 규제관리와 정비가 가능해질 수 있음

○ 본 연구에서 제시하는 입법개선방안, 입법모델안 및 ｢행정규제기본법｣ 등 개별법의 개정안은 향후 입법적 기초자료로 활용될 수 있음