폐기물 처리의 안정화 및 폐기물 자원화 촉진을 위한 법제 개선방안 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 중국의 폐기물 수입 규제에 따라 발생한 대규모 ‘폐기물 대란’, 필리핀으로 불법 수출되어 현지에서 문제를 일으킨 폐기물 약 6,300톤의 국내 반입, 산업폐기물 관리 부재 및 폐기물 처리시설 설치를 둘러싼 주민과 지자체 반대 등 최근 몇 년 사이 폐기물 처리 미비 문제가 지속적으로 증폭되고 있음

▶ ‘사용-발생-재자원화-순환이용’으로 대변되는 친환경적 폐기물 관리정책을 추구하고 있지만 자원순환 정책의 주요한 축인 폐기물의 자원화 수준은 여전히 미비함

▶ 이번 연구에서는 폐기물 처리와 폐기물 자원화와 관련한 법제도적 현안과 쟁점을 파악하고, 이의 개선 방안을 제시, 안정적인 폐기물 처리와 폐기물 자원화의 촉진을 위한 제도적 기반을 마련하고자 함

▶ ‘안정적인 폐기물 처리’란 재활용 혹은 처분(소각 혹은 매립)이 원활하게 이루어져서 폐기물이 투기되거나 방치되지 않는 상태를 의미하며 이를 위해 플라스틱 폐기물, 포장재 폐기물, 생산자책임 재활용제도, 불법 폐기물 처리 책임 강화, 폐기물 처리시설 공공성 강화 등 주요 현안 및 쟁점을 분석하고 이의 개선을 위한 법제 개선(안)을 제시하고자 함

○ 「폐기물관리법」, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」, 「공공폐자원관리시설의 설치․운영 및 주민지원 등에 관한 특별법」 및 그 하위 법령 등을 관련 법제로 검토하고, 현행 문제점의 해결을 위한 법제 개선 방안을 모색함

○ 미세플라스틱 폐기물 이슈, 4차 산업혁명을 이용한 폐기물 관리 등 최근 현안으로 떠오르는 문제들을 진단하고 쟁점 및 개선안을 살펴보고자 함

○ 플라스틱 재사용․재활용, 포장재 재질 구조 개선 등 자원순환 관점에서 폐기물 정책 및 제도를 운영하고 있는 EU의 순환경제패키지(Circular Economy Package), 캐나다, 영국, 뉴질랜드의 미세 플라스틱 규제와 독일의 「포장재의 유통, 반환 및 고가치 이용에 관한 법」 등 비교법적 검토를 통해 우리나라 법제에의 시사점을 도출하고자 함

▶ 폐기물의 자원화 촉진이란 폐기물의 재사용·재생이용과 폐자원으로부터의 에너지 회수 촉진을 의미하며 이를 위해 (폐기)물질 자원화, 에너지회수와 관련한 현안 및 쟁점을 파악하고 이의 법제적 개선을 모색하고자 함

○ 「자원순환기본법」, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」, 「전기 전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률」 및 「녹색제품구매촉진법」 등을 관련 법제로 검토하고, 현행 문제점의 해결을 위한 법제 개선 방안을 모색함

○ 재활용 개념 정비, 업사이클링 기준 정비, 재사용 활성화 개선방안, 재활용제품 수요촉진 제도 개선, 재활용 목적의 수출입 기준 명확화 등 쟁점에 관한 현황 파악 및 제도 개선을 살펴 봄

II. 주요 내용

▶ 플라스틱 폐기물의 낮은 품질로 인해 재활용업체에서 기피하는 현상을 보이고 있으며 플라스틱 폐기물 수입량이 지속적으로 증가하고 있음

○ 분리․배출 단계에서 혼합되지 않고 오염이 없는 플라스틱 폐기물을 생산해 내기 위해 관련 고시 개정을 통해 복잡한 현행 분리배출 표시를 간단하고 알기 쉽도록 개선할 필요가 있음

○ 플라스틱 폐기물에 대한 수입을 제한하고 있지만 플라스틱 폐기물을 분쇄하여 플레이크나 팰릿 형태로 수입되는 경우에는 재생원료에 해당하기 때문에 수입을 제한할 수 없음. 이에 「자원의 절약 및 재활용에 관한 법률 시행령」의 개정을 통하여 외국에서 생산되는 플레이크나 팰릿의 수입을 제한할 필요가 있음

▶ 포장재 폐기물의 경우, 주요 포장재, 제품 등이 경제적 가치가 있음에도 불구하고 재질의 상이성, 구조의 복잡성 등 저해 요소로 인해 재활용되지 못하고 폐기되는 사례가 발생하고 있고, 포장재 재질·구조 기준 준수 의무 등 미흡으로 유색, 형광색 페트병 등 재활용이 어려운 제품이 지속 생산되고 있는 등의 문제점이 지적되고 있음

○ 이의 개선을 위해서는 유해성 및 순환이용성 평가제도와 포장재 재질구조 평가제도의 개선이 시급함. 평가결과 유해성 혹은 순환이용에 장애가 주는 사안이 심각하다고 판단되는 경우에는 개선권고가 아니라 개선명령을 할 수 있도록 하고, 명령을 이행하지 않을 경우에는 제품의 판매를 중단할 수 있도록 하는 등 규정의 강화가 필요함

○ 한편 포장폐기물의 체계적인 관리 및 강화를 위해서는 포장재의 재질․구조 기준 등을 하위법령(고시 등)이 아닌 시행규칙 등으로 상향 입법하는 방안이 있을 수 있고, 자원재활용법 제9조를 중심으로 ‘포장재법(가칭)’을 제정하는 방안이 있을 수 있음

▶ 생산자책임재활용제도는 제도의 복잡성, 재활용의무량 산출의 어려움, 포장재와 전기·전자제품을 제외한 대부분의 일반제품 누락, 광범위한 영세 사업자 면제 등으로 인해 실효성이 떨어진다는 평가를 받고 있다는 점에서 이의 개선이 요구됨

○ 「전지․전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률」 등 관련 법 개정을 통해 생산자책임재활용제도의 대상품목을 확대해야 하며 무엇보다 자동차의 유리, 플라스틱, 전자 장치 등을 포함시켜야 함

○ 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 개정을 통해 재활용의무생산자의 수거비용 등 책임을 명확하게 하고, 빈용기보증금제도와 생산자책임재활용제도의 체계를 정비해야 함

▶ 최근 폐기물 불법처리, 재활용폐기물 대란 등으로 인하여 「폐기물관리법」상 폐기물의 불법처리에 대한 책임이 강화되었음에도 불구하고 우리나라의 폐기물 관리체계상 기초지방자치단체 및 광역지방자치단체의 처리책임에 있어 발생지 내 처리원칙을 두고 있지 않아 폐기물 관리에 공백이 존재하였으며, 지방자치단체마다 폐기물처리시설 입지와 관련한 갈등이 끊임없이 문제시 되고 있음

○ 「폐기물관리법」상 국가와 지방자치단체 간 폐기물 처리 및 관리의 책무를 명시하고, 발생지 내 처리원칙을 확립할 필요가 있으며 생활폐기물에 대해서는 기초지방자치단체가, 사업장폐기물에 대해서는 광역지방자치단체가, 지정폐기물 및 최종적인 폐기물 처리 및 관리 책임은 국가가 부담하는 것으로 관리체계를 명확히 해야 함

▶ 2021년부터 시행되는 「공공폐자원관리시설의 설치·운영 및 주민지원 등에 관한 특별법」은 공공처리대상폐기물을 신속하고 친환경적으로 처리하기 위하여 공공폐자원관시설을 설치하도록 규정하고 있으며 생활폐기물뿐만 아니라 사업장폐기물에 대해서도 공공처리가 강화됨에 따라 기존의 의도와 달리 공공처리시설에서의 사업장폐기물 처리로 인한 갈등을 해소하는 데 일조할 수 있을 것으로 보임

○ 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」의 주변지역 주민에 대한 지원과 다른 공공폐자원관리시설 주변지역에 대한 지원제도는 형평성 차원에서의 새로운 갈등을 양상 할 수 있으며, 기존의 폐기물처리시설과의 경쟁으로 인한 영세사업자들의 경영 악화, 한편, 공공폐자원관리시설의 수익성이 낮아 실질적인 기대효과를 달성하지 못할 수 있다는 비판도 상존하고 있음

○ 이와 같이 폐기물처리시설의 공공성 및 공공관리의 강화는 다양한 이해관계와 현실을 고려하여야 하며, 무엇보다 지역주민의 건강과 안전에 대한 주의 깊은 배려가 요구됨

▶ 한편, 우리나라는 자원화 촉진을 위한 다양한 제도를 운영하고 있으며 법률의 체계 및 내용의 다양성 측면에서는 국외 여러 선진 국가들과 비교하더라도 뒤떨어지는 것은 아니지만 제도가 실효적으로 작동하기 위해서는 개선이 필요함

○ 「폐기물관리법」내 재활용의 개념이 재사용, 재생이용, 에너지 회수를 포괄하고 있어 국제적인 재활용 개념과 맞지 않아 혼선이 발생하고 있음

- 「자원순환기본법」 제정 이후 순환이용의 개념까지 도입되어 재활용 개념에 대한 국민들이 혼란이 깊어질 수 있음

- 「폐기물관리법」, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」에 산재해 있는 재활용 개념을 「자원순환기본법」에서 통합할 필요가 있으며, 이와 관련, 순환이용을 상위개념으로 하고, 세부개념으로 재사용, 재활용, 에너지 회수를 각각 정의해야 함

○ 업사이클링에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있으며, 창업자가 많아지고 있으나 업사이클링에 대한 개념 및 인허가 기준이 미비하여 업사이클링 산업 활성화에 장애가 되고 있음

- 「폐기물관리법」에서 업사이클링 활동에 대한 인허가를 할 수 있도록 세부내용을 정비해야 하며, 공공기관 의무구매 대상 녹색제품에 업사이클링 제품이 포함되어야 함

○ 자원순환 사이클의 완성을 위해서는 재생원료에 대한 수요가 많아야 함. 재생원료 수요를 확대하기 위해서 공공기관 및 민간기업의 재생원료 구매가 활성화되어야 하지만 현행 제도만으로는 이것을 촉진하는데 한계를 보이고 있음

- 재활용제품 구매 촉진을 위해서는 공공기관이 녹색제품 중 재활용제품을 우선 구매할 수 있도록 해야 하며, 재활용지정사업자 제도에서 민간기업의 재생원료 구매의무 대상을 플라스틱까지 확대해야 함.

III. 기대 효과

▶ 폐기물 대란 재발을 방지하기 위해 폐기물 처리와 자원화와 관련한 실무적인 문제점을 검토하여 개선안을 제시하고자 함

▶ 폐기물의 처리와 자원화를 촉진하기 위한 정책과 입법적 대응 방안을 마련하고자 함