포용적 성장을 위한 지역 간 균형발전에 관한 법제 연구

Abstract

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 우리나라의 국토개발정책의 전개는 인구 및 산업의 수도권 집중과 지역 간 격차문제를 해소하기 위한 정책과 법제도가 이에 대응하는 과정으로 전개

○ 국가적인 차원에서 국토균형발전은 국토 전체에 대하여 광범위하고 포괄적으로 적용되기에 정책의 특성상 균형과 형평의 원칙이 강하게 요구됨과 동시에 특정 지역에 대해서는 선택과 집중적인 지원이 이뤄지기도 함

○ 개별 부처별 산발적 정책 추진 등의 문제로 인해 국가의 중요 정책으로서의 기능에 비해 그 추진 과정이 체계적으로 이루어지지 않았음

▶ 우리나라는 고도의 성장을 이루는 데에는 성공하였으나 인구, 산업, 자본, 교육 및 문화시설 등이 수도권에 집중

○ 수도권 과밀현상은 의료, 교통, 환경, 주택 문제 뿐만 아니라 비수도권의 인구 유출, 경제 침체 등으로 수도권은 수도권 과밀화로, 비수도권은 인구 유출 및 인구 감소와 같은 문제를 발생시켜 국가발전의 악순환이 지속되고 있음

○ 과거의 고도 성장기와는 달리 최근에는 저성장, 저출산-고령화의 급격한 진전과 경제적 양극화 등으로 앞선 문제들이 계속해서 확대되는 양상

▶ 이러한 급변하는 환경 속에서 현 정부는 「고르게 발전하는 지역」을 5대 국정목표로 삼고, 골고루 잘사는 균형발전을 국정 전략으로 제시

○ 국가균형의 문제는 더 이상 수도권과 비수도권의 문제로서만 볼 것이 아닌, 저성장, 저출산-고령화, 경제적 양극화라는 문제에 대응할 수 있는 새로운 지역균형발전에 대응해야하는 시점이 도래

- 지역 간 균형발전의 관점에서 논의되어야 할 시점

○ 혁신적 포용국가의 기치는 국가가 국민이 차별받지 않고 인간다운 삶을 보장받으며 잘 살 수 있는 나라이기에, 이의 결과는 이전과 달리 양적 성장에 따른 부정적 결과를 초래하지 않고, ‘다함께 잘사는’ 포용 측면에서 이루어져야 함

- 즉, 국가균형발전 정책은 포용의 가치에 근거하여야 함

▶ 포용적 성장(inclusive growth)란 사회 구성원에게 균등한 경제활동 참여 기회를 주고 성장 혜택이 공정하게 분배되는 경제 성장, 소득 양극화 해소, 삶의 질 향상으로 이어지는 성장임

○ 포용적 성장 논의의 배경에는 불평등과 양극화가 내재되어 있어 이러한 불평등과 양극화를 어떻게 극복해야 하는지에 대한 관심이 고조

- 전 세계적인 현상으로 IMF, OECD 등 국제기구를 중심으로 활발하게 진행

- 우리나라의 경우에는 저출산-고령화의 속도가 매우 빠르며, 이에 따른 경제적 양극화 역시 심화되고 있다는 점에서 포용적 성장에 대한 정책적 접근이 시급한 상황

○ 저출산-고령화는 생산가능인구의 감소, 젊은 층의 도시로의 이동에 따라 농촌지역의 쇠퇴를 촉진시키고, 대도시와 중소도시 및 농촌과의 불균형을 심화시키고 있음

- 경제적 양극화는 사회통합을 저해할 뿐만 아니라 지속적인 경제성장에도 방해가 될 수 있음

○ 사회적으로 잘 갖추어진 인프라를 구축하기 위해서는 수도권과 비수도권의 이분법적인 접근법의 지양이 필요

- 특히 수도권 내 지역 간 격차, 비수도권 내 격차, 대도시와 중소도시 혹은 농촌지 역 간의 격차 등 다양한 차원의 지역 간 균형발전 정책이 필요하다는 인식하에 본 연구는 관련 법제도에 대한 심도 깊게 살펴보고, 지역 간 균형발전 실현을 위한 법제개선방안을 도출하는 데 목적이 있음

▶ 지역균형발전과 포용적 성장의 통합적 논의가 필수적

○ 공간계층 관점의 통합인 지역균형발전과 사회계층 관점의 통합인 포용적 성장은 제4차 산업혁명 시대와 코로나-19로 인해 글로벌 가치사슬(GVC: Global Value Chain)이 파괴되어 회복력있는 지속가능한 국내가치사슬을 구축해야 하는 시대로 넘어 오게 되면서, 공간구조의 설정이 중요하게 부각되기에 필연적으로 통합하여 적극 대응이 필요한 시점임

Ⅱ. 주요 내용

▶ 포용적 성장 관점에서 균형발전정책 추진 및 운영의 필요

○ 지금까지 주된 발전 방향이었던 양적 성장은 양극화를, 양극화는 불평등을 야기하는 등 악순환 고리를 형성하는 원인

- 각 정부별 균형발전정책은 대규모 물리적 개발 사업 위주였으며, 정책 간 통합성 부족 등의 한계를 지니고 있었음

○ 저성장의 경제적 현실에서 불평등과 양극화 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로 성장의 패러다임 변화의 필요성 대두

- 이에 현 정부는 ‘국민의 나라, 정의로운 대한민국’이라는 비전 아래 포용적 성장을 목표로 ‘배제되지 않는 포용’을 통한 경제 성장을 꾀하고 있음

▶ ‘포용적 성장’과 ‘지역 간 균형발전’과의 조화적 법체계 구축

○ 수축사회의 등장에 따른 우리나라의 현황과 이의 극복을 위한 우리나라에서 펼친 정책에도 불구하고 포용적 성장이 세계적인 모멘텀을 형성한 이유 등 포 용적 성장 출현의 배경을 검토하고, ‘포용적 성장’과 ‘지역 간 균형발전’의 조화를 모색

○ 포용적 성장의 나타난 배경은 구체적으로 소득의 불평등, 지역 간 소득 격차를 그 요인으로 꼽을 수 있음

- 수축사회 및 포용적 성장의 등장 배경, 수축사회 극복을 위한 관련 정책 등은 지역균형발전에서의 포용적 성장의 필요성에 대한 근거로 제시 가능

○ 현재 정부의 ‘혁신적 포용국가’의 정책을 살펴보고, 이와 함께 지역균형발전에 관한 부처별 국정과제를 함께 파악하여 각 정책 및 과제에서의 중복이나 특징 등을 도출하여, 「국가균형발전 특별법」의 개정 측면에서 시사점을 도출

○ 이러한 일련의 과정을 통해 포용적 성장 관점을 바탕으로 한 지역 간 균형발전이 국가의 책무임과 관련한 헌법적 근거를 확인하여 지역 간 균형발전이 국가가 당연히 해야 할 책무임을 확인

▶ 지역균형발전과 포용적 성장의 통합

○ 우리나라의 지역산업은 ‘국가균형발전 특별법’ 이전인 경제개발 초기 단계부터 추진해 온 정책으로 우리 경제의 가장 오래된 화두 중 하나

○ 우리 사회에서 경제성장과 지역균형발전은 모두 기본적으로 공간으로서의 정책으로 추진하였지만, 경제성장 과정에서 수도권으로의 인구 집중으로 인해 공간정책은 공간활용의 효율화를 도모하였고 이는 구조적 공간 쏠림을 고착화시킨 원인

- 이로 인해 지역을 개발하는 과정에서 수도권 집중이 가속화되었고 지역 불균형이 심해지면서 지역균형발전은 비수도권에 대한 개발과 발전을 주된 목적이 되었음

- 국토종합계획과 같은 국가차원의 개발계획을 비롯하여 혁신도시, 산업단지 등은 지역을 성장시켜 지역불균형을 해소하기 위한 목적으로 추진되었지만 2003년 「국가균형발전 특별법」이 제정된 이후 현재까지 크게 나아지지 않았다는 평가가 많은 실정

▶ 국가균형발전을 위한 법제

○ 지역산업 육성 정책은 각 시기별로 상이한 목적 아래 정책이 추진되는 과정에서 그에 따른 법적 근거를 마련하기 위해 추가적인 법안 마련 작업이 이루어져 왔음

○ 지역균형발전의 주무부처라 할 수 있는 산업부의 경우만 하더라도 「국가균형발전 특별법」, 「노후거점산업단지의 활력증진 및 경쟁력 강화를 위한 특별법」, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」, 「외국인 투자 촉진법」, 「산업집적 활성화 및 공장 설립에 관한 법률」 등이 지역균형발전과 유관한 법률 체계에 해당

○ 국가균형발전을 위한 주요 법제로서 「국토기본법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 특별법」, 「국가균형발전 특별법」, 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」을 중심으로 국가균형발전을 위한 주요 법률을 검토

▶ 지역 간 균형발전을 위한 법제

○ “도시재생”이란 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」제2조에서 정의하는 바와 같이 ‘인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거 환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입‧창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적‧사회적‧물리적‧환경적으로 활성화하는 것’을 뜻함

○ 지역 간 균형발전을 위하여 노후화된 도시에 활력을 불어 넣고, 주거환경을 개선을 통해 낙후된 도시를 경쟁력 있는 도시로 탈바꿈 하여 지역 간 격차를 줄이고자, 「도시재생법」, 「도시 및 주거환경 정비법」, 「도시개발법」, 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」, 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」, 「도시재생정비촉진을 위한 특별법」, 「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」등이 제정하였음

○ 이에 개별 법의 운영과 내용들을 구체적은 데이터를 제시하여 분석

- 중앙정부차원에서의 탑다운 방식의 문제, 실제 기업의 정주여건 부재, 지역재생활력의 하락 등 혼재된 지역사회를 둘러싼 문제점을 적극적으로 해결하지 못하고 있음

▶ 지역경쟁력 강화를 위한 경제특구관련 법제

○ 테크노파크는 기업·대학연구소 등 과학기술의 교육·훈련, 연구개발, 사업화와 관련된 모든 기관이 한 공간에 모여 유기적인 네트워크를 구축함으로써 지역 발전의 시너지(synergy)를 창출하기 위해 조성

○ 테크노파크의 명칭은 기술을 의미하는 테크놀로지(Technology)와 공간을 의미하는 파크(Park)의 합성어에서 유래한 것으로 산·학·연·관의 유기적 협력을 통해 지역의 기술혁신과 첨단산업 발전을 유도하고자 설립

○ 기술의 공동 개발, 기술의 사업화 촉진, 일자리 창출과 지역 경제 활성화에 기여하는 것이 주된 목적

- 세계시장에서의 제품경쟁력이 치열해지고 기술이 고도화됨에 따라 과학·기술단지의 조성은 정부, 산업계 및 대학이 보다 긴밀한 연계를 통하여 국가차원의 연구역량을 제고함으로써 과학·기술에 기반을 둔 새로운 제품의 창출과 개발을 촉진할 수 있는 정책수단으로 인식되고 있음

▶ 주요국의 지역 간 균형발전을 위한 법제 분석

○ 미국

- 미국은 사회·경제적 불평의 정도가 매우 높게 나타나고 있고, 주요 원인을 기능 편향적 기술발전과 교육, 세계화로 인한 경쟁으로부터 발생하는 소득 불평등과 지대추구(Rent seeking)로 인한 부의 불평등에서 불평등의 원인을 찾고 있음

- 소득 불평등은 경제주체들의 각자의 생산성에 근거하여 소득을 얻게 되는데 기능편향적 기술 발전은 중소득 계층의 일자리를 대체하여 이들의 임금 하락을 초래하게 되었고, 또한 세계화로 인하여 2000년 이후 중국과의 무역 증가로 중국의 저기술 노동자들과 경쟁으로 임금이 감소 압박으로 개인적 소득이 감소함에 따라 불평등이 심화된 것으로 판단됨

- 교육성취도 감소 역시 불평등 확대에 기여한 것으로 간주되고 있지만, 1980년 이후에는 고등교육 이수자들의 비율이 감소하는 등 교육성취도가 낮아졌으며 이와 같은 현상은 궁극적으로 소득의 불평등을 심화시키는 요인으로 작용한 측면이 있는 것으로 판단하고 있음

- 지역 간 불균형 성장을 해결하기 위하여 경제발전을 위한 다양한 보조금 혜택과 세금공제 혜택을 제공하는 권한부여구역(Empowerment Zone), 재생커뮤니티(Renewal Community), 사업커뮤니티(Enterprise Community) 프로그램을 진행하고 있으며, 1993년부터 시작된 이 프로그램은 2000년에는 권한부여구역 프로그램의 확장 및 개선이 이루어졌으며, 현재까지도 이의 일부가 운영 중에 있음

- 기회특구(Opportunity Zones) 제도는 2017년에 세금감면 및 일자리 법(Tax Cuts and Jobs Act)이 발효되면서 시작되었으며. 개인과 기업은 자본투자로 생긴 소득세(Capital Gains Tax) 납부를 2026년까지 유예할 수 있음

- 자율상권구역(Business Improvement Districts)은 구도심 특정 상권의 활성화를 위해 지역상권의 일정 범위 내에서 이해관계자인 부동산 소유자와 입점 상인, 지방정부 등이 법인 등을 구성하여 자율적으로 정책을 결정하고 구역 내 공동으로 필요한 서비스를 제공하는 관리 방식임

- 캠퍼스 첨단산업단지는 미국의 대학과 지역 간 협력의 일환으로 대학주도혁신과 정부 R&D 정책변화에 따른 새로운 산업계의 지식생산자로서의 대학의 역할을 더욱 강조됨으로써, 투입을 향한 경쟁과 대학경영 리더십 강조, 전략 경영 도입, 연구결과의 특허화 그리고 수요자를 고려한 대학교육 개혁으로 산학연구협력 프로그램 운영을 미국대학의 산학협력 기본방향으로 제시

○ 독일

- 독일의 국가 지역 정책의 중심에는 산업 및 공공 투자의 촉진에 중점을 둔 연방과 주 정부의 “지역 경제 구조의 개선”을 위한 공동의 임무가 있음

- “전체 사회에 중요하고, 생활 조건의 개선을 위해 연방 정부의 참여가 필요한 경우”에 제91a조 GG에 따라 주 정부가 임무를 수행할 때, 연방 정부가 주 정부를 지원

- 독일의 광범위한 지역 산업 구조 정책은 “사람들이 스스로 도울 수 있도록 돕는다.”는 의미에서 지속적으로 적극적인 지원이 이루어 질 수 있도록 하며, 해당 정책의 주요한 부분을 독일 전역에 걸쳐 주 전체의 재정 및 경제의 평준화가 차지하고 있음

- ‘세 원 모델’은 구조적으로 취약한 지역을 위한 지원 시스템으로, 이는 낙후된 지역이 자립할 수 있도록 도와주어 낙후된 발전을 극복해야 한다는 것에 근거하고 있으며, 지역의 방향성과 경제적 인접성의 관점에서 지원 정책을 마련함

○ 일본

- ‘국토형성계획전국계획’은 일극일축형(一極一軸型)의 국토구조를 시정해야 할 필요성에 근거하여 다양한 광역블록이 자립적으로 발전하는 국토를 목표로 하여 ‘국토의 균형 있는 발전’, 또는 ‘분산형국토구조의 구축’을 염두에 두고 있음

- 그럼에도 불구하고 그 구체적인 모습이나 이를 실현하기 위한 정책수단은 명확하게 제시되고 있지 못함

- 현재 일본의 균형발전 계획은 과밀문제가 완화되고 총인구가 감소하는 시대를 맞이하여 어려움에 봉착하였는데, 이러한 시대의 목표는 효율적이고 경쟁력이 높은 국토를 만드는 것이어야 하는데, 현재는대도시집중을 억제하고 분산형 국토를 목표로 하고 있어 상황에 부합하지 않는 정책을 추진하고 있다는 점에서 그 주장에 합리성이 부재함

- 그러므로 인구가 많이 감소하는 지역에서의 지역활성화는 국토관리에 지장이 생기거나 주민생활서비스를 유지하는 것이 곤란하게 되는 것을 방지하기 위해서 광역적 시점에서 충분히 배려한 뒤에 지역의 책임과 선택을 기본으로 추진하는 것이 옳을 것임

Ⅲ. 기대효과

▶ 지역균형발전의 공간계층과 포용적 성장의 사회적 결속력을 하나의 set로 통합하여 접근

○ 사회계층단위와 지역단위의 통합적 접근이 필수적인 시대

○ 지역균형발전과 포용적 성장은 제4차 산업혁명과 코로나-19로 인해 글로벌 가치사슬(GVC: Global Value Chain)이 파괴

○ 회복력있는 지속가능한 국내가치사슬을 구축해야 하는 시대로 넘어 오게 되면서, 공간구조의 설정이 중요하게 부각되기에 필연적으로 통합하여 적극 대응이 필요

▶ 경제성장의 속력 뿐 아니라 방향에 대한 중요성을 인식

○ 전 세계적으로 경제성장의 속력뿐 아니라 방향에 대한 중요성을 인식함에 따라 대두된 포용적 성장을 목적으로 관련 법제에 대한 개선방안을 시의적절하게 제시

- 핵심 기조인 ‘포용적 성장’은 2008년 글로벌 금융위기 이후 제시된 불평등 해소 방안으로 제시, 또한 2009년 세계은행에서 ‘포용적 성장의 체계와 적용’ 이라는 보고서 발표, 2011년에서는 IMF에서도 관련 연구를 수행하는 등 현재 전 세계적으로 문제 상황인 양극화를 해결하기 위한 방안의 하나로 제시

▶ 국가균형발전을 위한 법제개선방안

○ 2020년은 성장과 개발의 시대에서 인구감소와 저성장의 시대로 전환되는 중대한 기로에 있으며 이와 함께, 저출산-고령화에 따른 인구감소와 인구구조 변화가 국토공간 전반에 미치고 있는 상황이며, 4차 산업혁명 등 새로운 기술 발달을 활용하여 미래 성장을 선도할 수 있는 공간적 국토균형발전이 필요하기에 개정안 및 신설안 제시

○ 「국토기본법」의 국토공간 형성의 기본 이념 신설 및 중단기 정책 구현을 위한 개정안

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 도시·군기본계획의 국토기본단위 성격 강화 개정안

○ 「국가균형발전 특별법」상 국가균형발전 정책강화를 위한 개정방안

▶ 지역 간 균형발전을 위한 법제개선방안

○ 도시재생사업 운영을 위한 법제도 개선방안

○ 도시정비와 재생사업의 통합적 운영을 위한 법제도 개선방안

○ 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」상 국가균형발전 5개년계획 적용 및 조세감면을 위한 개정방안

▶ 지역경쟁력 강화를 위한 경제특구관련 법제개선방안

○ 지역핵심 산업의 차별화 전략을 유도하기 위한 제도 개정방안

○ 특구 운영의 법적 주체 및 책임기관의 상이함으로 인한 객관적 평가 저해의 개선안

○ 사업 시행자 관리 기관의 상이함으로 인한 행정 혼선 개선을 위한 개정안