한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경  

  ○ 법제 분야에 있어서 연혁과 주요 입법이유 등을 체계적으로 연구하는 작업은 법제 연구의 필수적인 연구대상임. 개별 법률의 연혁조사와 조문이나 제도 중심의 연구 등이 이루어지고 있지만, 법제 전체에 대한 변천과 변화과정을 체계적이고 종합적으로 분석하는 이력 연구의 성과가 부족함. 우리나라는 사회경제적으로 비약적인 근대화를 기록한 것처럼 법제사의 발전과정에서도 비교적 짧은 기간 동안 집약적인 발전을 일구어왔음

  ○ 한국사회의 핵심적인 법제도 분야에서 전개된 역사적인 발전과정을 연혁적으로 조사하고 제개정이 추진된 맥락을 파악하는 것은 중요한 연구주제임. 이와 같은 연구를 통하여 실질적으로 국민의 삶에 많은 영향을 미치는 주요 법령이 어떻게 제정되었으며, 제정 이후 어떠한 경로를 거치며 점차 발전되어 왔는지를 살펴보고 법제의 변화이력을 정리함으로써 개별 법률의 제정과 개정의 구체적인 이유를 파악하고 이를 통하여 입법과정에 대한 평가와 분석을 수행하여 향후 바람직한 개정 방향의 지침을 제시하고자 하는 사회적 필요에 대응하기 위하여 법제이력조사 연구를 기획함

▶ 연구의 목적  

  ○ 지방자치법은 한국 헌정사의 발전과정에서 민주주의의 토대를 공고히 하는 데 기여한 행정법제 분야의 중요한 법률이라는 점에서 법제이력조사 제1차 년도 연구 주제로 선정함. 지방자치법은 제정 법률부터 60여 차례의 개정을 거치면서 제도적 경험을 축적해 온 분야로서 이력조사를 통하여 지방행정법제 분야는 물론 지방자치단체의 종류, 기관, 주민에 관한 주요 내용을 파악하여 법제의 변화를 통하여 나타나는 제도적 변천 과정을 분석하는 실증 연구의 기초자료를 제공한다는 점에서 중요한 연구의 의의를 가짐

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 한국의 지방자치법의 주요 내용

  ○ 지방자치제도의 최상위의 법원(法源)인 헌법 제117조와제118조는 지방자치권의 보장에 관하여 규정하면서, 지방자치단체의 종류 및 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정하도록 하고 있음. 이에 근거하여 지방자치에 관하여는 여러 단행 법률들이 존재하는데, 지방자치에 관한 일반법인 「지방자치법」 이외에도, 「지방교육 자치에 관한 법률」・「지방교육재정교부금법」・「지방재정법」・「지방세기본법」・「지방세법」・「국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률」・「지방교부세법」・「지방공기업법」・「지방공무원법」・「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(지방분권법) 등이 있으며 지방자치법은 이와 같은 관련 법률의 기본이 되는 지방자치의 근간이 되는 법률임

▶ 한국의 지방자치법의 제정과 역사적 발전

  ○ 한국의 지방자치는 시기별로 구분하여 발전과정을 살펴볼 수 있으며, 본 보고서는 ① 제1공화국, 제2공화국의 지방자치의 도입기, ② 제3공화국, 제4공화국, 제5공화국의 지방자치의 중단기, ③ 1991년 이후의 지방자치의 재도입기, ④ 2003년부터 2017년까지의 지방자치 도약기(및 정착기), ⑤ 2018년 이후의 지방자치 발전기로 구분하여 정리하였음

▶ 지방자치법 이력분석의 쟁점별 요지

  ○ 제정 지방자치법 이후부터 현행 지방자치법까지 지방자치법의 역사적 전개 과정을 5단계의 시기로 구분한 후, 주요 쟁점인 주민, 지방자치단체, 지방자치단체의 기관, 지방사무, 지방자치단체 상호간의 협력과 국가의 감독 제도의 변천 과정을 아래와 같이 정리하였음

  ○ 지방자치단체의 주민: 제정 지방자치법부터 현행 지방자치법까지 주민의 권리를 규정하고 있으며, 주민의 시설이용권, 선거권, 조례제정등청구권, 감사청구권을 규정하고 있음. 2006년 이후 주민소송권, 주민소환권 등을 규정하여, 주민참여가 확대되고 있음

  ○ 지방자치단체의 종류: 지방자치법 제정 당시부터 지방자치단체의 종류를 보통지방자치단체와 특별지방자치단체로 규정하고 있으며, 보통지방자치단체로 광역지방자치단체와 기초지방자치단체를 두고 있는 점이 상당히 특징적임. 이로써 우리나라 지방행정 체계는 ‘국가-광역단위-기초(지방자치단체)’로 구성되어 있는 것이 아니라, ‘국가-지방자치단체(광역지방자치단체와 기초지방자치단체)’라는 독특한 체계로 구성되어 있음. 그리고 자치법규로서 지방의회가 제정하는 조례와 지방자치단체의 장이 제정하는 규칙에 관한 규정을 두고 있음

 ○ 지방자치단체의 기관: 지방자치단체의 기관에 관하여 현행 지방자치법은 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체의 장에 관하여 규정하고 있으며, 지방자치단체 도입기에는 기관통합형을 채택하였으며 이후에는 기관대립형을 채택하고 있음. 최근에는 지방자치단체의 주민이 기관대립형과 기관통합형 중 특정 기관구성 방식을 선택하는 방안이 논의되고 있음

  ○ 지방자치단체의 사무: 지방자치법은 국가사무의 위임에 관한 규정을 둠으로써 지방자치단체는 위임사무(단체위임사무와 기관위임사무)와 자치사무를 수행하는 사무이원론을 채택하고 있음. 지방자치법은 기관(지방자치단체의 장)에 사무가 위임되는 것으로 규정함으로써 실제로 단체위임사무는 없는 상황임. 지방분권을 실실적으로 구현하기 위하여 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」과 지방일괄이양법을 통하여 사무를 포괄적으로 지방으로 이양하는 방안이 논의되고 있음

  ○ 지방자치단체 상호간의 협력: 지방자치단체 상호간의 협력과 분쟁조정, 협의회, 지방자치단체조합, 4대 지방협의체 등에 관하여 규정하면서, 국가와 지방자치단체 간의 관계에서 국가의 지도와 감독・협의조정・감사 등에 관한 규정을 상세히 규정함과 동시에 지방자치단체 상호간의 협력과 조정을 위한 제도가 발전하고 있음