한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경  

○ (공공의료법의 입법 목적) 

– 공공의료는 ‘국민의 보편적인 의료 이용을 보장’하는 것을 목적으로 하는 활동이며, ｢공공보건의료에 관한 법률｣은 이에 관한 사항을 정하고 있다. 2000. 1. 12. 제정된 ‘공공보건의료법’은 제정이유서에서 “국가 또는 지방자치단체는 공공보건의료기관을 설치·운영하여 국민의 기본적인 보건의료수요의 충족을 위하여 노력하여야 하고, 공공보건의료기관에 대하여 국·공유재산의 무상대부·사용·수익을 하게 할 수 있으며, 공공보건의료기관은 취약계층에 대한 보건의료 및 전염병 예방·진료와 응급환자의 진료 등 필수적인 공공보건의료를 우선적으로 제공하도록 하려는 것”이라는 입법 목적을 선언하고 있다. 공공보건의료법의 입법목적에서 선언하고 있듯이 공공의료 법제화의 출발점에는 ‘공적 주체’의 책임에 기초하여 ‘공공보건의료기관’을 중심으로 제공되는 ‘기본적인 보건의료서비스’의 제공이라는 개념요소가 포함되어 있음을 알 수 있다.

○ (보편적 의료보장을 위한 국가의 책임) 

– 공공의료가 ‘보편적 의료’를 보장하기 위한 국가의 책임을 그 목적에서 명확히 설정하고 있음을 고려할 때, 최근 보건의료정책의 쟁점으로 대두되고 있는 의료보장과 의료형평에 관한 내용을 국가로 대표되는 공공주체의 임무와 책임이라는 법제도적인 관점에서 검토할 필요가 있다. 

▶ 연구의 목적

○ (의료보장과 의료형평이라는 공공의료의 목표) 

– 본 연구는 공공의료기관을 중심으로 공공의료법제의 개선을 위한 방안을 모색하면서 법제도적인 차원에서 공공의료의 문제를 분석하고 의료보장과 의료형평을 포괄하는 공공의료의 목표를 구현하는 데 조력할 수 있는 바람직한 법제 개선 방안을 검토하는 것을 목적으로 한다.

○ (공공의료기관을 통한 보편적 의료서비스의 제공) 

– 공공의료를 통하여 기초적인 의료서비스에 대한 접근권을 보장하고 서비스 이용자의 요구에 부합하는 의료서비스를 제공할 수 있는 제도적 기반을 마련함으로써 필수적 의료보장 영역에서 이용자의 사회경제적 조건에 따른 불합리한 차등 없이 누구든지 보편적으로 이용가능한 의료서비스를 제공할 수 있도록 제도적으로 보장하는 것을  내용으로 한다. 이와 같이 공공의료는 보편적 의료서비스의 제공을 목표로 하여 공공부문을 중심으로 조직되고 운영되며 전달되는 의료서비스체계 전반을 포괄한다.

○ (의료서비스 전달체계와 의료인 및 의료자원의 연계) 

– 공공의료는 의료의 공공성과 구분되는 개념이며, 공공성이라는 징표를 공공주체와 공공기관이라는 실체를 통하여 구현되는 체제를 기반으로 한다. 공공의료에 관한 연구는 필수적 의료서비스의 보편적 이용가능성을 보장하는 의료접근권을 실질적으로 보장하기 위하여 설계된 공공 부문의 의료서비스 조직의 전달체계, 의료인 및 의료시설 등 인적 물적 자원, 그리고 재정적 자원을 효과적으로 확보하고 운영하는 데 필요한 법제도적 쟁점을 포괄한다.

– 이 보고서에서 다루는 공공의료의 개선을 위한 법제 연구는 이와 같은 법제도적 관점에서 공공의료의 체계를 분석하고 법제적 대안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 연구의 주요 내용

○ (제2차 공공보건의료 기본계획)

– 2021. 4. 보건복지부는 제2차 공공보건의료 기본계획(‘21~’25)안을 발표하고 공청회를 개최한 바 있으며, 2021. 6. 제1차 보건의료정책심의위원회를 개최하고 제2차 공공보건의료 기본계획(‘21~’25)을 논의하였다. 

– 2018년 공공의료종합대책은 의료격차의 해소, 위기대응, 의료인적자원의 공적 토대 강화를 주요 내용으로 하며, 제2차 공공보건의료 기본계획(안)은 의료접근권의 보장, 공공의료서비스 질의 향상과 의료형평, 공공의료정책 이행과정에서의 협력을 주요 내용으로 한다.

– 의료격차는 의료접근권과 의료서비스의 질에 관한 내용을 포함하며, 위기대응은 재난적 성격의 감염병 위기와 평상시의 응급의료시스템의 적정한 대응체계와 연관된다. 

– 의료인적자원은 의료인과 의료인력이 공공부문에서 제공되는 의료서비스를 통한 수련과정을 거치면서 전문성을 강화할 수 있고 사회경제적인 보상체계에서 적정성이 담보될 수 있는 구조를 마련하는 것과 연관된다. 

○ (공공의료법제의 개선방안의 방향)

– 공공의료법제의 개선방안을 마련하기 위한 대안을 모색하기 위해서는 공공의료의 법적인 토대의 주요 내용인 공공의료기관을 중심으로 의료서비스를 제공함으로써 의료접근권을 강화하고 공공의료기관의 의료인력의 전문성을 강화시키며 이와 같은 의료시설과 의료인력을 양대 축으로 하여 공공의료의 물적기반과 인적기반을 강화함으로써 공공의료서비스 전달체계에서 공공주체의 책임성을 강화하는 방향으로 나아갈 수 있는 입법적 대안을 마련하고, 이와 같은 입법적 대안이 현행 의료법체계와 조화롭게 발전시킬 수 있도록 법제적 개선방안을 검토하는 과정을 필요로 한다.

▶ 연구의 결론

○ (공공의료법제의 법가치)

– 공공의료는 국민의 보편적 의료이용가능성을 보장하는 활동이며, ‘보편적 의료’는 시간적 한계, 공간적 제약, 재정적 곤궁이라는 한계를 넘어서서 누구든지 적정한 의료서비스를 제공받을 수 있는 실천적 가치를 포함하고 있는 개념이다. 공공의료는 자유와 인권과 같은 근본적인 법이념과 분배적 가치와 형평의 원리와 같은 기초적인 법원리에서 출발하여야 하며, 공공의료의 제도적 문제점을 개선하기 위한 방안을 모색할 때에는 이와 같은 법가치를 기준으로 대안을 평가하고 숙고해야 한다.

○ (공공과 민간의 협력에 기초하여 공공성을 지향할 필요)

– 의료취약지역의 의료접근성을 높이고 의료사각지대의 의료안정망을 강화해야 한다는 의료분야의 당면 과제는 한편으로는 공공의료기관 중심의 ‘공공보건 의료’를 개선하는 관점에서 해결되어야 하며, 다른 한편으로는 민간의료기관을 통한 의료 인력의 양성, 의료 급여의 전달, 의료 기술의 역량을 최대한 활용하면서 협력을 통하여 해결되는 것이 바람직하다. 공공의료의 개선을 위하여 이와 같이 공공부문과 민간부분의 협력이 필요하기 때문에 의료서비스 전달체계에서 중추를 이루는 민간의료기관의 역할과 책임에 있어서 ‘공공성’을 확보하기 위한 노력을 기울여야할 필요가 있다. 그리고 이와 동시에 공공의료기관을 통한 의료보장은 국민의 건강권을 보장하는 핵심적인 수단이므로 공공의료기관의 인력과 재정을 안정적으로 지원하기 기반이 확충되어야 한다.

– 위와 같은 협력적인 관점에서 공공의료의 당면한 과제를 해결하고자 할 때 의료서비스의 제공 주체에 따라 의료기관의 유형을 구분하고 각 의료기관의 경계를 설정하면서 공공의료의 책임영역을 구분하는 접근은 바람직하지 않으며 의료서비스에 내재되어 있는 ‘공공성’이라는 법가치를 재확인하고, 의료서비스 전달체계에서 공공성을 구현하기 위한 방안을 민간부문과 공공부문에서 공동으로 모색하기 위한 노력을 기울일 필요가 있다.

 ○ (통합적인 의료서비스 전달체계의 관점) 

– 본 보고서는 연혁적으로 우리나라 의료서비스의 제공체계의 역사적인 발전과정을 살펴봄과 동시에 비교법적 관점에서 공공부문을 중심으로 의료서비스가 제공되는 영국과 프랑스의 제도를 살펴봄으로써, 통합적인 의료서비스 전달체계의 관점에서 볼 때 공공의료의 기능적인 책임과 임무를 수행하는 데 공공부문과 민간부문의 협력을 통하여 공공의료서비스의 이행을 보장하는 것이 중요하다는 점을 확인하였다. 

○ (‘공공의료’라는 기능적인 책임과 임무를 민간의료와 공공의료가 공동 이행)

– 공공의료기관 운영을 개선하고 서비스의 질을 높이기 위해서는 민간의료기관과의 협력이 필요하다. 따라서 물적 시설을 중심으로 의료서비스 제공체계를 구분하는 공공의료법제의 현행의 법체계를 넘어서서 의료의 공공성이라는 한 차원 고양된 목표를 설정하고 민간과 공공이 협력을 통하여 환자의 의료서비스 수혜의 접근권을 높이고 의료서비스 이용가능성 분배에 있어서 형평성을 확보하는 방안으로 단계적으로 개선해 나가는 것이 바람직하다.

 ○ (필수적 의료서비스 제공에서 공공의료기관의 공적 책임의 확보)

– 그러나 상호 간 협력이란 각 부분의 고유한 역할이 설정되어 있음을 전제로 하며, 경험적으로 의료서비스가 가지는 공공재적 특성으로 인하여 국가 또는 공공주체가 설립하여 운영하는 공공의료기관을 통하여 필수적인 의료서비스의 제공이 이루어져야만 하는 영역이 존재한다. 공공의료기관이 이와 같은 필수적인 의료서비스 기능을 담당하지 않는 경우에는 이와 같은 필수적인 의료서비스의 공급이 이루어지지 않는 상황이 초래될 위험이 있기 때문에 국가는 공공재원으로 공공의료기관을 설립하여 운영하여야 하는 당위성과 책임을 부담한다. 이러한 이유 때문에 최근 지역별로 설립되어 운영되고 있는 공공의료원과 공공의료사업이 지속적으로 발전할 수 있도록 지원이 이루어질 수 있도록 하고 공공의료기관의 법적 책임을 공적으로 담보해야 할 필요가 있다.

요 약 문 5

 

Abstract 11

 

제1장 서 론 /23

 제1절 연구의 목적 및 필요성 25

  1. 연구의 목적 25

  2. 연구의 필요성 28

 제2절 연구의 범위 및 방법 29

  1. 선행연구 및 입법안의 검토 29

  2. 연구의 범위 31

  3. 연구의 방법 34

 제3절 연구의 기대효과 37

  1. 공공의료법제의 정책 입안을 위하여 필요한 기초 자료 정리 37

  2. 법제 개선과 향후 입법을 위한 검토자료 제공 37

  3. 공공의료법제의 변화 방향을 전망하고 종합적인 입법 개선방안을 제시 37

 

제2장 공공의료법의 법적 기초: 이념과 원리/ 39

 제1절 공공의료법의 이념과 원리 41

  1. 공공의료법의 법적 이념 41

  2. 공공의료법의 실천 원리 46

 제2절 공공의료서비스 수혜자와 제공자 47

  1. 공공의료서비스 수혜자 47

  2. 공공의료서비스 제공자 48

 제3절 공공의료기관 50

  1. 공공의료기관의 의의 50

  2. 공공의료기관의 법적 정의 52

  3. 공공의료기관 현황 53

 제4절 공공의료기관의 역할과 책임 59

  1. 공공의료기관의 기능 59

  2. 공공의료기관의 책임 59

 제5절 공공의료기관의 설립과 운영 60

  1. 공공의료기관의 설립 61

  2. 공공의료기관의 운영 67

 제6절 공공의료의 자원 70

  1. 공공분야 의료인과 의료종사자 70

  2. 공공의료의 재원 71

  3. 공공의료시설 71

 제7절 공공의료서비스의 전달체계 72

  1. 공공의료서비스의 효율적 전달을 위한 운영과 관리 72

  2. 민간의료서비스의 공공적 이용을 위한 자원과 운영 72

  3. 의료기관의 공공성에 기반한 운영과 관리 73

 

제3장 공공의료기반 중심의 외국법제 사례 / 75 

 제1절 개 관 77

 제2절 영국의 공공의료 운영과 관리 체계 77

  1. 영국 공공의료 정책과 공공의료자원 운영 현황 77

  2. 영국 공공의료 조직과 서비스 전달체계 80

  3. 최근 코로나19-집단감염병 이후의 새로운 문제 81

 제3절 프랑스의 공공의료 운영과 관리 체계 82

  1. 프랑스 공공의료 정책과 공공의료자원 운영 현황 82

  2. 프랑스 공공의료 조직과 서비스 전달체계 83

  3. 최근 코로나19-집단감염병 이후의 새로운 문제 84

 

제4장 공공의료법제의 현황과 문제점 / 87

 제1절 공공의료법제의 연혁 89

  1.「공공보건의료에 관한 법률」 89

  2.「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」 93

  3.「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」 95

 제2절 공공의료법제의 문제점 97

  1. 공공보건의료 이념과 실천 원리의 기초 97

  2. 공공성을 확보하기 위한「공공의료법」의 체계와 제도 98

 제3절 공공의료법의 개선을 위한 분석의 차원 99

  1. 공공의료 거버넌스 구축과 운영의 차원 99

  2. 공공의료의 조직법적 차원: ‘공공적’ 의료기관의 역할 정립의 문제 99

  3. 공공의료서비스의 전달체계의 차원 101

  4. 공공의료자원 관리와 운영의 차원: 효율과 형평의 관점 101

 

제5장 공공의료법제의 변화와 개선 방안 / 103

 제1절 입법안의 검토 105

  1. 의료취약지 지정기준 관련 입법안 105

  2. 공공보건의료 인력 양성 관련 입법안 112

 제2절 공공의료법제의 변화 전망 113

  1. 최근 동향 113

  2. 제2차 공공보건의료 기본계획의 방향 114

 제3절 공공의료법제의 개선 방안 119

  1. 공공의료의 공공성 지향을 위한 개선 방안 119

  2. 공공의료의 책임성 강화를 위한 개선 방안 121

  3. 공공보건의료 거버넌스 구축을 위한 개선 방안 123

  4. 「공공보건의료법」상 공공보건의료 전달체계의 확대․개편 법제개선 방안 124

  5. 공공의료 인력 양성 및 역량제고를 위한 개선 방안 125

 

제6장 결 론 / 127

 제1절 요 약 129

 제2절 결 어 130

 

참고문헌 133