한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 최근 정부는 국민권익 보호 차원의 “군사시설 보호구역 해제 등 국민의 재산권 보호”를 강조하고 있으며, 산재한 군사시설을 통합하고 필수지역을 제외한 군사시설 보호구역을 해제하는 등 국민의 재산권을 보호하고 민군상생을 도모하고 있음

○ 군사시설 보호구역 해제 및 축소와 함께 까다로운 요건의 토지매수청구제도가 국민의 재산권을 보호에 적합한 것인지 여부는 꾸준히 사회 이슈가 되었음

- 「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 「군사기지법」이라 한다)에서는 토지매수청구제도를 운영하고 있으나, 그 요건이 까다로워 실질적인 기능이 미약하여 이를 개선하는 것이 문제됨

 ※ 「군사기지법」의 보호구역 등은 ① 재산권 행사 제한, 경제적 가치의 하락, 행정적 부담 등의 피해 이외에 ② 주로 특정지역(접경지역 등)에서 집중적으로 지정되고 있으며, ③ 추가적으로 소음과 진동 피해, 오폭･지뢰 등 안전사고 위험, 군사시설에서 발생하는 중금속･화학물질･연기 등 환경오염이 수반되는 등 보다 심각한 피해가 발생

○ 이 연구에서는 보호구역 등의 지정에 따른 보호구역 내의 토지 등 소유자에 대한 재산권 보호와 보호구역 내에서 군사작전 및 기지방호가 적절히 균형을 충족할 수 있도록 관련 군사기지법령 등의 개선방안을 살펴봄

- 「군사기지법」 제5장(토지매수청구 및 손실보상청구 등)을 중심으로 관련 하위법령과 행정규칙의 개선방안을 살펴보되, 국방상 목적으로 지정되는 보호구역 등의 특성을 고려하여 공익실현과 사익보호의 적절한 균형을 모색하고 낙후된 지역경제 등을 종합적으로 고려하여 우리나라가 처한 상황에 맞는 개선방안을 도출

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 군사기지법령의 개정 시 참고할 수 있는 토지매수청구 등에 관한 유사 법률을 분석하였는데, 그 주요 내용을 정리하면, 다음과 같음

○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 (이하 “「개발제한구역법」”이라 한다) 제16조에서 주민지원사업 등과 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」(이하 “「고도육성법」”이라 한다) 제17조의2에서 주민지원사업에 관한 사례처럼 「군사기지법」에서 주민지원사업을 신설하여 보호구역 등으로 지정된 지역 주민 삶의 질을 높이는 사업을 추진할 수 있는 근거를 마련하는 방안을 검토할 수 있음

○ 「하천법」의 경우 제79조를 개정하여 매수청구대상을 ‘토지’에서 ‘토지, 건축물, 그 밖에 그 토지에 정착된 물건’으로 확대하였는데, 「연안관리법」 제34조의5제4항 및 「고도육성법」 제19조 등에서도 토지 외에 정착물 등에까지 매수청구대상을 확대한 사례처럼 「군사기지법」에서 매수청구대상을 토지 외에 정착물까지 포함될 수 있도록 하는 방안을 고려할 수 있음

○ 「하천법 시행령」에 따르면, 매수대상 토지 등의 매수예상가격 및 매수대상 판정기준(제84조 및 제85조)에서 하천구역으로 편입되어 종래의 용도로 사용할 수 없는 토지, 건축물 및 그 밖에 토지에 정착된 물건에 대한 매수예상가격은 매수청구 당시의 「지방세법」에 따른 시가표준액으로 하되, 시가표준액이 없는 경우에는 해당 물건과 인근지역 내 유사 물건의 거래사례를 비교하여 산정하도록 하였음. 이와 같이 군사기지법령에서도 토지 외의 건물까지 매수청구대상으로 확대된다면, 매수청구 당시의 해당 토지의 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」, 이하 「부동산공시법」이라 한다) 제11조에 따른 개별공시지가에서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “「토지보상법」”이라 한다)을 준용하도록 하는 개정을 참고할 수 있음)

○ 매수대상 토지 등의 확대를 위하여 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」(이하 “「공원녹지법 시행령」”이라 한다) 제34조와 「고도육성법」 제22조의2제2호 등의 경우처럼 ‘개별공시지가의 평균치의 70퍼센트 미만일 것’으로 그 요건을 확대하여 적용 대상을 넓히는 방안을 고려할 수 있음

○ 「하천법」 제80조제3항, 「연안관리법」 제34조의5제3항 및 「고도육성법」 제19조제3항 등의 경우처럼 토지ㆍ건물 등의 보상액ㆍ보상시기ㆍ보상방법 및 보상기준 등에 관하여는 「토지보상법」을 준용하는 방안도 고려할 수 있음

○ 「고도육성법」 제19조의2(각종 부담금의 면제)와 제21조(조세의 감면) 등에 관한 입법례는 「군사기지법」의 개정 시 보호구역 등의 지정으로 낙후된 접경지역의 경제활성화에 중요한 관련성을 가지며, 이를 참고할 수 있음

▶ 외국의 보호구역 등의 지정과 토지매수 등과 관련 입법례와 시사점

○ 미국의 경우 「국방수권법」을 중심으로 각종의 프로그램으로 군사기지 및 주변 토지의 처분, 관리 등이 이루어지고 있음

- 「국방수권법」은 국방부의 연간 예산 및 지출을 지정하는 연방법으로 군사기지의 폐쇄, 양도, 시설확장 등에 대하여 직접적이고 구체적인 규정을 두고 있으며, REPI 프로그램은 군사시설 인근의 토지 사용 갈등을 피하고 군사 활동을 제한하는 환경제약을 해결하고 군사시설의 회복력을 높여 군사 임무를 유지하는 것을 목적으로 함

○ 일본의 경우 군사기지로 인한 피해 완화와 지역 주민 생활 개선에 초점을 두고 있고 공공시설을 통한 환경 정비를 중심으로 접근하고 있음

- 「방위시설 주변의 생활환경의 정비 등에 관한 법률」은 군사기지 주변 지역 주민의 생활환경 개선과 지역 발전을 도모하기 위해 국가가 해당 지역의 토지를 매수하거나 정비 사업을 지원하는 것을 목적으로 함

- 「중요시설 주변 및 국경지역의 섬에서 토지 등의 이용상황 조사 및 이용 규제 등에 관한 법률」은 국가안보에 중요한 시설(자위대, 미군기지 등) 주변 및 국경 지역의 토지에 대해 외국 자본 소유와 이용 상황을 조사 및 규제함

▶ 보호구역 등 지정과 토지매수청구 등에 관한 개선방안

○ 「군사기지법」의 개선방안

- 제17조를 개정하여 토지에 한정된 것을 토지와 건물 등의 정착물로 확대하는 것이 필요할 수 있으며, 관련 법문의 불필요한 문구(‘예산의 범위내’) 등을 정비하는 것이 필요

- 제17조의2를 신설하여 매수청구의 절차 등을 별도의 조항으로 분리하고 국민의 재산권에 영향을 미치는 절차 사항(통보 대상, 매수 기간, 매수의무 등)을 명시하고, 협의매수와 토지소유자 등의 매수청구를 부당히 차별하는 것을 시정하기 위하여 「토지보상법」에 따라 매수가격을 평가하도록 하며 그밖의 절차는 국방부가 정하도록 하는 개선이 필요

- 제18조를 개정하여 감정평가에 관한 비용을 대통령령에서 구체적으로 정할 수 있도록 하고, 법률에서 직접 규정하지 아니하여도 되는 사항(‘매수가격이 30퍼센트 비율 이상 하락한 경우’)을 대통령령으로 내려 유연성을 강화하는 등의 개정이 필요

- 제19조를 개정하여 토지소유자 외에 건물소유자 등과 같이 정착물 소유자도 협의매수 대상으로 포함시키는 개정이 필요

- 제20조를 개정하여 손실보상의 청구기간을 1년으로 과도하게 제한한 것을 5년 이내로 확대하는 개정이 필요

- 제20조의2를 신설하여 주민지원사업을 규정하여 보호구역 등으로 지정된 지역 주민의 복리 증대 등을 위하여 정부가 지원사업을 추진할 수 있도록 하는 것이 필요

- 제20조의3을 신설하여 보호구역 등으로 지정된 지역의 개발에 따른 각종 부담금을 면제할 수 있도록 하여 낙후된 지역 경제를 활성화할 수 있는 기반조성이 필요

- 제20조의4를 신설하여 보호구역 등에서 조세의 감면을 통하여 민간분야의 거래 활성화로 낙후된 지역 경제를 활성화할 수 있는 기반조성이 필요

○ 「군사기지법 시행령」의 개선방안

- 제19조를 개정하여 매수대상이 토지에서 정착물 등을 포함하도록 규정할 수 있음

- 제20조를 개정하여 법률로 상향 조정된 사항을 삭제하고 남은 절차사항을 규정하며, 매수대상토지등의 가격결정은 「토지보상법」에 따른 토지 등의 손실보상 산정금액을 기준으로 하도록 하는 것이 필요

- 제20조의2를 신설하여 법률에서 세부적으로 규정하도록 위임한 매수기한을 3년 이내로 구체화할 수 있음

- 제22조의3를 신설하여 감정평가비용의 납부고지 등에 관한 세부절차를 규정할 수 있음

- 제22조의4을 신설하여 법률에서 대통령령으로 정하도록 한 비율을 100분의 30으로 구체화할 수 있음

○ 「군사기지법 시행규칙」의 개선방안

- 제10조에서 규정하고 있는 법문의 내용을 통상적인 입법례에 따라 개선하고 관련 추가적인 서류도 첨부하여 제출할 수 있도록 규정할 수 있음

- 제11조에서 규정한 감정평가비용의 납부고지 등을 대통령령으로 이동함에 따라 이를 삭제할 수 있음

○ 「군사기지 및 군사시설 보호구역 등 관리훈령」의 개선방안

- 이 훈령의 제5장 ‘토지매수청구 및 민원관리 등’을 개정하여 매수대상을 토지 이외에 건물을 포함한 정착물로 확대하는 내용으로 하는 개정이 필요

○ 「국방부 소관 국유재산관리 훈령」의 개선방향

- 외국의 경우는 군사기지의 폐지나 이전 등으로 인하여 토지의 관리 및 처분 등에 대한 입법과 관련 사례를 쉽게 접할 수 있으며, 지방자치단체와 비영리법인이나 관련 단체 등과 긴밀하게 협력하여 지역주민의 복리와 자연환경의 보호 등에 적극 활용하고 있음

- 우리나라의 경우 여전히 남북한의 극한 대치 상황에서 국방부 소관의 국유재산 활용에 관한 정부 정책과 논의 등이 활성화되어 있지 아니하며, 이 연구에서 다루는 매수청구권의 행사로 획득한 토지도 적어 「국방부 소관 국유재산관리 훈령」을 개선할 필요성은 낮다고 볼 수 있음. 그렇지만 이 훈령은 「국유재산법」에서 규정하고 있는 사항을 세부적으로 규정하는 수준에서 국방부 소관 국유재산의 활용을 촉진하는 방안도 고려할 수 있음

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 관련 법령의 정비에 기여

○ 군사기지법령의 토지매수 청구 등에 관한 개정방안으로 활용

- 「군사기지법」, 「군사기지법 시행령」, 「군사기지법 시행규칙」의 개정안으로 활용 

○ 군사기지 관련 행정규칙의 매수토지의 관리 등에 관한 개정방안으로 활용

- 「군사기지 및 군사시설 보호구역 등 관리훈령」의 개정안으로 활용

- 「국방부 소관 국유재산관리 훈령」의 개선 방향으로 활용

▶ 관련 정부정책 수립 및 연구기초 자료로 활용

○ 보호구역등 관리기본계획의 수립 등에 활용

- 관련 개선방안은 기본계획의 수립 및 시행에 관련 활용

- 관련 정책연구 및 연구 등에 활용 

요 약 문 1

Abstract 7

제1장

서 론 / 19

제1절 연구의 목적 21

제2절 연구의 범위 22

제2장

보호구역 등의 지정과 토지매수 청구 등에 관한 현황과 유사 사례 / 25

제1절 개관 27

1. 토지소유권의 사회적 구속성 27

2. 토지재산권 제한 시 비례 원칙의 준수 28

제2절 「군사기지법」의 제정과 보호구역 등 지정 및 토지매수의 현황 29

1. 「군사기지법」의 제정 이유와 주요 내용 29

2. 보호구역 등의 지정과 토지매수청구 등의 현황 32

3. 보호구역 등의 지정과 토지매수청구 등의 문제점 36

제3절 토지매수청구에 관한 유사 입법례의 분석과 시사점 38

1. 「개발제한구역법」 38

2. 「도로법」 48

3. 「공항시설법」 52

4. 「하천법」 55

5. 「연안관리법」 57

6. 「무인도서법」 60

7. 「공원녹지법」 62

8. 「고도육성법」 66

9. 소결(종합) 69

제3장

외국의 보호구역 등의 지정과 토지매수 등과 관련 입법례와 시사점 / 71

제1절 개요 73

제2절 미국 73

1. 개요 73

2. 「국방수권법」 75

3. 「국방수권법」에 따른 프로그램  79

4. 시사점 85

제3절 일본 86

1. 개요 86

2. 군사기지 주변 토지 이용에 관한 법제 86

3. 소결(시사점) 88

제4절 종합(요약) 89

제4장

보호구역 등 지정과 토지매수 청구등에 관한 개선방안 / 91

제1절 개관 93

1. 보호구역 등의 지정 현황 93

2. 보호구역 등의 피해와 개선 방향 94

제2절 「군사기지법」의 현황과 개선방안 96

1. 토지의 매수청구 등 96

2. 매수청구의 절차 등 99

3. 비용의 부담 101

4. 협의에 따른 토지등의 매수 103

5. 손실보상 104

6. 주민지원사업 106

7. 각종 부담금의 면제 107

8. 조세의 감면 109

제3절 「군사기지법 시행령」의 현황과 개선방안 111

1. 매수대상토지의 범위 및 판정기준 111

2. 매수가격의 산정시기･방법 및 매수청구 절차 113

3. 매수기한 117

4. 감정평가비용의 납부고지 등 118

5. 비율 119

제4절 「군사기지법 시행규칙」의 현황과 개선방안 120

1. 토지의 매수청구 120

2. 감정평가비용의 납부고지 등 121

제5절 「군사기지 및 군사시설 보호구역 등 관리훈령」의 현황과 개선방안 122

1. 개요 122

2. 「군사기지 관리훈령」 제5장(토지매수청구 및 민원관리 등)의 현황과 개선방안 125

제6절 「국방부 소관 국유재산관리 훈령」의 현황과 개선방향 130

1. 개요 130

2. 「국방부 소관 국유재산관리 훈령」의 현황과 개선방향 131

제5장

결 론 / 135

1. 「군사기지법」의 개선방안 137

2. 「군사기지법 시행령」의 개선방안 138

3. 「군사기지법 시행규칙」의 개선방안 139

참고문헌 141

부 록 147