한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 2017년 한국법제연구원 입법평가연구사업은 제정 및 개정 이후 3년이 지난 법령을 대상으로 사후적 입법평가를 수행함
○ 연구사업의 하나로서 2012년 법률 제11298호로 제정된「난민법」에 대한 사후적 입법평가연구를 실시함
○ 한국은 유럽과 같은 대규모 난민유입사태에 직면해 있지는 않음. 그렇지만 인권 국가로서 국제규범을 충실히 이행을 하고자「난민법」을 제정함
○「난민법」은 과거에 난민을 규정하던「출입국관리법」으로부터 독립한 단행법으로 규정함. 아시아 최초로 단행법으로서「난민법」을 규정하였다는 점에서 정부는 인권국가로서 위상을 높였다고 발표함
○「난민법」은 ‘난민의 지위에 관한 1951년 협약’ 등 국제인권 규범의 이행을 목적으로 함. 난민에 관한 국제규범은 난민인정절차와 처우에 관하여 기본적인 원칙을 정하고 있으며, 구체적인 절차와 처우의 수준은 국내법이 정하도록 함
○「출입국관리법」은 난민에 관하여 몇 개 조문에 불과하였지만, 제정된「난민법」은 난민인정절차와 처우에 관하여 총47개의 조문으로 구성됨
○「난민법」은 대한민국이 인권국가로서의 지위를 상징적으로 보여주는 중요한 법률임.「난민법」은 제정 당시 및 현재까지 법학계와 시민단체 그리고 법무부 사이에 쟁점사항에 관한 활발한 토론이 있음
○ 또한 최근 세계적인 난민문제로 인하여 난민에 대한 국민적인 관심이 높아져 가고 있다는 점에서 연구의 대상으로 함
▶ 사후 입법평가를 통하여, 새롭게 제정된「난민법」이 국제규범의 목적을 잘 이행하고 적정한 난민인정절차와 처우를 규정하고 있는지를 분석하고 대안을 모색해 보는 것이 이 보고서의 목적임
○ 프랑스에서 실시된 프랑스 난민법에 대한 사전입법평가를 분석하여 시사점을 찾고자 함. 프랑스 난민법에 대한 사전입법평가는 프랑스 난민법 입법과정에서 나타난 쟁점사항들에 대한 사전적 분석과 평가를 하여 보다 효과적인 난민법을 규정하고자 하는 모습을 보여준다는 점에서 우리 난민법 개정에 주는 시사점이 크다고 여겨짐
○「난민법」은 국민의 권리와 의무에 관계되는 법은 아니라는 점이 특징임. 즉,「난민법」 제정은 국제인권규범의 이행 및 난민 관련 인권단체의 요청 등이 주요한 동기가 되어 제정됨. 이 보고서는 국민들의 난민에 대한 기본적인 인식 및「난민법」의 필요성 등에 대한 일반인 설문조사를 통하여「난민법」에 대한 국민의 입법적 공감대를 확인하고자 함
○「난민법」 규정에 대한 국회 개정안 및 인권시민단체와 법학계의 규범적 분석 및 대안을 정리함. 이러한 분석과 대안을 전문가 설문조사를 통하여 재확인하여 입법자료를 마련하고 최종적인 대안을 제시하고자 함

Ⅱ. 주요내용
▶「난민법」과 국회 개정안
○「난민법」은 2012년 2월 10일 공포번호 11298로서 제정·공포됨
○「난민법」 제정 이전에는「출입국관리법」이 난민에 관한 사항을 규정하고 있었음.「난민법」 제정은 난민의 인권보호 및 처우보장 그리고 유럽연합 등 단독법전화하는 국제적인 추세, 일관되고 체계적인 정책추진을 위해서 긍정적으로 평가되었음
○「난민법」 제정 이후 국회에는 13개의 개정안이 상정됨 이러한 개정안들의 내용은 난민인정 잘차에서 공정한 기회를 보장하기 위한 제도적 장치에 대한 보완과 현재의「난민법」에 빠져 있는 출입국항에서의 난민인정제도 마련 그리고 인도적체류자의 처우 보장등임
▶ 난민현황과「난민법」 제정 이후 난민관련 통계의 변화
○ 2011년 처음으로 난민신청자가 1000명을 넘은 이래로 2012년「난민법」 제정이후 난민신청자는 2013년 1,574명, 2014년 2,896명, 2015년 5,711명, 2016년 7,542명으로 급격하게 늘어남
○ 그에 비해서 난민인정은 2014년 94명, 2015년 105명, 2016년 98명에 그치고 있음. 그 중 일부는 이미 난민인정을 받은 난민인정자에 대한 가족결합 난민임. 따라서 실제 1차 난민심사에서 난민으로 인정받는 수는 2012년 25명, 2013년 5명, 2014년 18명, 2015년 13명, 2016년 17명에 불과함
○ 이의신청과 행정소송으로 난민인정을 받는 경우도 많다는 점에서 1차 심사에서 난민으로 인정받기는 거의 힘들다는 것을 보여줌
○ 그와 비교하여 인도적체류자의 경우에는 2014년 539명, 2015년 194명, 2016년 246명으로 난민인정자보다 높은 수를 기록하고 있음
○ 이러한 통계는 시리아 난민 등 전쟁난민들의 급증에 따른 인도적 체류허가자가 늘어나고 있음을 보여줌
○ 또한 국내체류 기간을 도과하여 난민신청을 하는 경우도 2016년 한해 전체 난민신청자 7,542건 중에 2,974명이 있었음. 이를 두고 체류기간을 연장하려는 남용적 신청으로 보는 견해가 있지만, 난민요건의 발생으로 귀국을 못하는 경우도 있다는 점에서 이를 남용으로 보기 위해서는 정확한 조사와 통계가 필요함
○ 동시에 난민신청기간에 대한 규정도 필요하다는 점이 제기됨
○ 난민처우와 관련해서 인도적체류자는 처우보장을 받지 못함
○ 난민신청자의 기초생계비 기준은 국민생계급여 기준보다 낮음. 1인가구기준으로 난민신청자의 기초생계비는 2017년 기준으로 428,000원인데, 이는 생계급여비 495,879원임
○ 난민신청자의 생계비 지원대상은 2014년 88명, 2015년 130명, 2016년 200명 등 난민신청자 대비 2~3%에 불과함
▶ 체계성 및 목적조항의 분석
○「난민법」과「출입국관리법」의 관계
-「난민법」은「출입국관리법」으로부터 독립함
- 다만 난민의 체류자격 및 출입국관리에 관한 일부 조항은 여전히「출입국관리법」의 규정을 받고 있음그럼에도「난민법」은 난민의 본질상「출입국관리법」과 분리된 체계를 유지하는 것이 타당함
- 즉,「난민법」은 일반적인 외국인 행정과 다른 법적 절차와 지위가 규정함
- 이민 등 다른 외국인보다 난민은 특별한 절차인 인정절차와 처우를 규정하고 있다는 점에서 분리된 법체계를 유지하는 것이 합리적이라 평가됨
- 난민의 경우에 박해의 우려가 없어지기 전까지는 체류가 보장된다는 점에서 정주외국인과 유사한 체류자격을 부여할 필요가 있음
○「난민법」과「재한외국인 처우 기본법」
- 난민 또한 재한외국인으로서「난민법」 규정이외의 사항에 대해서는「재한외국인 처우 기본법」에 따름
-「재한외국인 처우 기본법」은 제5조에서 외국인에 대한 기본계획을 규정하고 있는데, 난민도 이에 해당됨
- 난민의 비중이 아직 국내 체류 외국인에 비해서 소수라는 점에서「난민법」상의 별개의 기본계획을 세울 필요는 없다고 볼 수 있음. 다만 난민 등 국내체류 외국인의 성격에 따라 기본계획상 규정되어야 할 내용을 구체화할 필요가 있음
○「난민법」의 목적조항의 분석
-「난민법」은 난민협약을 이행하기 위한 법률임을「난민법」 제1조가 규정함
- 난민협약에는 전쟁난민 등이 포섭되지 못한다는 점에서「난민법」은 난민협약 이외에 여러 난민상황을 고려하여 적용될 수 있음
- 전쟁협약, 고문방지 협약 등에 의한 난민 또는 인도적체류자를 인정하고 처우를 보장하는 것이「난민법」의 목적으로 볼 수 있음
- 난민협약은 기본적인 인정절차와 처우의 기준만을 규정하고 있으며, 구체적인 절차와 처우는 협약국의 국내법으로 정하도록 하고 있음그러한 면에서「난민법」의 제정자체가「난민법」 목적의 달성으로 볼 수 있음
- 다만 실제 난민협약의 이행과 관련해서 앞서 본 난민현황에서 보듯이 난민인정률이 매우 저조하다는 점이 문제점으로 지적됨 즉, 한국의「난민법」 행정은 난민인정절차의 엄격성이 압도적인 것으로 평가됨
▶ 난민인정절차
○ 난민인정절차는 출입국항에서의 난민신청 및 정식 난민인정신청 절차로 이원화되어 있음
○「난민법」 제6조에서 정하고 있는 출입국항 난민신청제도의 경우「난민법」 제정과정에서부터 꾸준히 문제가 제기된 영역으로 제도와 운용의 정당성을 놓고 비판이 제기됨
- 구「출입국관리법」은 대한민국에 있는 외국인에 한하여 난민신청을 인정하였음. 그러나「난민법」이 제정되면서 대한민국 입국 이전에도 출입국항에서 난민인정신청을 할 수 있는 제도가 도입되었음
- 출입국항 난민신청자의 회부여부가 결정되기까지의 절차에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 불회부결정에 대한 불복수단에 관해서는 법률상 규정이 부재함
- 회부심사에 있어 핵심에 해당하는 불회부결정의 사유를 시행령에서 정하고 있어 위임입법의 한계를 벗어남
- 불회부사유의 해석 관련, 일단 입국이 허용된 후에 진행되는 난민인정절차에서 다루어져야 할 난민의 실질적 요건에 대한 심사를 출입국항에서의 불회부사유로 규정함으로써 사실상 난민신청의 사전통제가 이루어질 수 있음
- 심사결과 입국이 거부되면 시행령 제4조에 따라 출입국항 대기실에 머물게 되는데 실질적으로 구금된 상태에 놓이며 인권침해의 소지가 있음
-「난민법」 제2조의 정의에 출입국항에서의 난민신청인의 지위는 정하고 있지 않음. 따라서 회부심사 과정에서의 절차적 보장을 위한 장치를 비롯하여 출입국항에서의 처우 및 구금 등에 관한 규정도 부재한 실정임
○ 대한민국 안에 있는 외국인 또는 출입국항에서의 난민신청을 한 외국인이 회부결정을 받아 입국하여 난민신청을 하는 경우 난민신청자의 절차적 권리보장을 위하여 다음과 같은 규정을 마련하고 있음
- 변호사의 조력을 받을 수 있고(제12조), 신뢰관계 있는 사람의 동석을 신청할 수 있으며(제13조), 난민신청자가 요청하는 경우에는 같은 성(性)의 통역인이 통역을 담당함
- 이외에 난민면접조서의 확인, 자료 등의 열람복사, 난민신청자의 인적사항 등의 공개금지 등에 관한 규정을 두어 난민심사에 관한 적법절차를 규정하고 있음
- 그러나 면접과정의 녹음 또는 녹화, 통번역의무 등 일부 조항의 경우 개정의 필요성이 제기됨
○ 난민불인정결정을 받은 사람은 법무부장관에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청이 접수되면 난민위원회에 회부됨. 그러나 난민위원회의 구성, 독립성, 업무부담 등과 관련하여 다음과 같은 문제점이 드러남
- 난민위원회의 구성 관련, 구체적인 사항에 대하여는「난민법」 시행령이 아닌 법무부 훈령으로 정하고 있어 그 적절성에 의문이 제기됨
- 법무부 산하기구인 난민위원회가 심의기관으로서의 독립성이나 공정성을 확보할 수 있는지가 문제됨. 따라서 전문성과 독립성을 확보하기 위하여 난민불인정결정에 대하여 이의신청을 전담하는 독립기관인 (가칭)난민심판원의 설립을 고려해야 할 것임
- 최근에 난민신청건수 및 관련 소송 또한 가파르게 증가함에 따라, 위원 1인당 심사건수의 부담이 과중하여 심사의 효율성 및 신속성의 떨어질 수밖에 없는 구조임
▶ 난민처우 규정의 분석 및 평가
○ 처우 관련 난민분류의 문제점
-「난민법」은 처우와 관련하여 난민신청자와 인정자 그리고 인도적체류자로 분류하고 있음. 인도적체류자는 취업활동이외에는 처우보장에 받지 못하고 있음
- 난민협약의 역사적 한계 및 난민개념의 불명확성을 고려해 본다면 인도적체류자도 난민인정자와 동일한 처우를 보장할 필요가 있음
○ 난민인정자 처우 조항의 분석과 평가
- 난민인정자는 상호주의를 배제하여「사회보장기본법」상 대한민국 국민과 같은 수준의 사회보장을 받도록 규정하고 있지만, 장애인복지법 등 개별법에서 난민에 대한 지위를 규정하지 않고 있다는 점에서 이에 대한 개정이 필요함
-향후 난민인정자의 수가 늘어날 것으로 예상해 보면 다문화가족지원센터 및 출입국관리소를 통해서 난민의 사회보장적 권리보장을 위한 지원정책 마련이 필요함
○ 난민신청자 처우조항의 분석 및 평가
- 난민에게 지원되는 생계비 지원금액은 국민에게 제공되는 최저 생계비 수준에 못미치고 있음. 최저생계비는 생활수준의 최저기준이라는 점에서 난민에게도 동일하게 적용되어야 할 것으로 보임
- 생계비 지원 대상은 2014년에는 88명, 2015년에는 130명, 2016년에는 200명으로 매우 한정적임. 이 규정의 실효성 확보를 위해서는 일정한 재정적 예산이 확보되어야 할 것임
- 난민신청자는 난민신청일로부터 6개월이 지나야 취업활동허가를 얻을 수 있음. 취업활동은 자신의 생존권을 유지하기 위한 수단으로서 헌법이 자유권으로 인정하고 있다는 점과, 현실적으로 최저생계비 이하의 지원을 받는다는 점에서 자립이 가능한 난민신청자에 대해서는 기간의 제한 없이 취업활동을 허가해줄 필요가 있음
- 난민신청자가 이의신청을 한 경우에 제40조 제1항의 생계비 지원, 제41조 주거지원, 제42조 의료지원, 제43조 교육의 보장에서 정하는 처우를 일부 제한할 수 있다고 규정하고 있음.「난민법」 시행령 제21조는 제한 대상을 생계비지원, 주거시설지원, 의료지원을 규정하고 교육지원은 제외하고 있음
- 이의신청은 난민의 절차적 권리라는 점에서 자신의 권리를 행사한 자에 대한 불이익한 처우는 지나치다 할 수 있음. 난민신청자의 생존권 보장이라는 점에서 이러한 제한규정은 불합리한 것으로 평가함
▶ 프랑스에서 입법영향분석(etude d'impact)이라 함은 입법의 행정적, 사회적, 법적, 경제적, 재정적 영향 등을 사전에 분석하여 입법목적을 효과적으로 달성하는 것을 목적으로 함
○ 2008년도 개정 헌법에 명문화된 프랑스의 입법평가는 사전적 입법영향분석에 의한 평가방식이지만, 난민법의 경우 제정법률에 대한 사전영향평가가 아닌 이미 시행 중인 난민법(외국인법전 제7권)의 개정인 까닭에 본 영향분석서는 사후적 입법평가의 성격도 동시에 가지고 있음
○ “비호 패키지(paquet d’asile)”로 불리는 난민에 관한 세 개의 유럽연합의 지침이 2013년 6월에 프랑스 국내법으로 수용되었고, 난민법 개정에 관한 영향평가서는 그 부분에 대하여도 다루고 있음. 이는 EU의 난민처우 기준에 부합하고자 하는 프랑스의 의지가 난민법 개정의 배경이 되었음을 뜻함. 이와 관련하여 국제인권관련 규정이 국내적으로 수용된 과정 및 영향분석을 살펴봄을 통하여 우리 입법평가에 주는 시사점을 도출함
○ 프랑스는 사전 영향평가의 단계별 지표를 세워놓고 주요 정부발안법률안에 적용하여 분석함. 외국인법전의 비호권에 관한 규정을 전면적으로 개정하는 것을 내용으로 하는「비호의 개혁에 관한 2015년 7월 29일자 법률」은 정부입법으로 영향분석이 선행되었음. 따라서 동 법률의 사전적 영향평가방법론에 관하여 분석하고 사후평가에서의 활용방안을 모색함
▶ 프랑스의 입법영향분석제도의 주요내용
○ 2000년대 들어 영향분석제도의 실효성에 대하여 잇따른 부정적인 평가가 내려졌고 프랑스는 2008년 헌법개정을 통해 상위규범인 헌법에 사전영향분석의 근거를 마련함
- 영향분석의 대상은 정부제출법률안임
- 영향분석서의 작성에는 해당 법률의 소관부처 및 국무조정실(secretariat general du Gouvernement)에서 담당하며, 꽁세이데따(Conseil d’Etat)및 의회의 사전통제가 절차적으로 보장되어 있음
- 영향분석서는 진단 및 입법의 필요성, 목적, 채택된 규범 외의 가능한 수단, 예상가능한 영향, 자문활동, 입법 시행 관련사항 등을 포함함
▶ 프랑스의 난민법제 개요
○ 프랑스에서 비호권(droit d’asile)은 1946년 헌법전문에서 최초로 인정되어 현행 제5공화국 헌법에서 헌법적 가치를 가짐. 이에 더하여 1993년 헌법 개정을 통해 현행 헌법에 비호에 관한 규정을 신설하였음
○ 프랑스는 1951년 난민지위에 관한 제네바협약에 근거하여 그 이듬해「난민에 관한 1952년 법률」을 제정함
- 2004년도의 법전화 작업(codification)에 따라 난민에 관한 사항은「외국인의 입국과 체류 및 망명에 관한 법전」(Code de l'entree et du sejour des etrangers et du droit d'asile, CESEDA)(이하 외국인법전)에서 정하고 있음. 비호권(droit d’asile)에 관한 제7권(livre VII)(이하 프랑스 난민법으로 칭함)은 비호인정절차, 난민과 무국적자 보호 사무국(Office francais de protection des refugies et apatrides, OFPRA), 비호법원(Cour nationale du droit d’asile, CNDA) 등의 내용을 수록하고 있음
○ 난민수용에 대한 1차 결정은 내무부 산하의 난민과 무국적자 보호 사무국에서 함. 여기서 난민불인정 처분이 내려지면 비호신청자는 특별행정법원인 비호법원에 항소를 거쳐 꽁세이데따에 상고할 수 있음
○ 2007년부터 프랑스의 난민신청 건수는 급증하여 2013년에는 무료 66.251건의 난민신청이 이루어짐
- OFPRA와 CNDA의 인원충원에도 불구하고 급증한 난민신청을 처리하기에는 역부족이어서 신청처리기간이 평균 16개월로 지연되었음
○ 이에 신청처리기간의 단축 등 비호인정절차의 개선, 비호신청자의 보호시설 및 보조금에 관한 새로운 규정의 마련, 난민과 보충적 보호(protection subsidaire) 대상자의 처우강화를 골자로 하는 법률안이 2014년에 제출되었음
▶ 2015년 비호권의 개혁에 관한 법률 영향분석서의 주요내용
○ 비호인정의 1차결정을 담당하는 난민과 무국적자 보호 사무국(OFPRA) 관련하여 새로운 절차방식을 도입함
- 새로운 사실이 없음에도 재심사를 요청할 경우 수리불가(irrecevabilite) 절차, 비호신청자가 협조를 거부한 경우 심사의 종료 또는 실권절차, 그리고 신속절차(procedure acceleree)이 이에 해당함
- 강제퇴거 대상으로 보호처분 중인 외국인이 강제퇴거를 면할 목적으로 비호신청을 하는 경우 신속절차에 의함
○ 비호신청자의 보호시설을 통합하고, 보조금 지급에 있어 신청자의 가족구성을 고려한 기준을 마련함
○ 소송을 포함한 모든 절차가 종료될 때까지 프랑스에의 거주를 보장할 것을 명문화함. 그러나 비호신청자가 일부 지역에 집중되는 현상을 방지하기 위해 이를 제한하는 규정을 도입함
○ 비호인정절차에 있어 기간이 지연되는 원인 중 하나인 소송절차 관련하여 개정안을 신설함. 사무국(OFPRA)의 거부처분에 대하여 비호법원(CNDA)에 항소하는 경우 집행정지효력을 부여함. 그리고 신속절차(procedure acceleree)는 단독재판으로 한 달 동안 진행함
○ 법에 대한 접근성, 가족결합권, 여행증명서의 발급 등 보호 인정자의 권리를 강화함
○ 이와 같이 프랑스는 비호인정요건 및 심사절차, 보호인정자에 대한 처우에 있어EU지침을 수용하며 유럽공동체의 기준에 부응하고자 함
○ 남녀평등관점에서의 영향, 장애인에 대한 영향, 법적영향, 경제적 영향, 사회적 영향, 행정적 영향, 법원의 기능에 대한 영향에 대한 예측이 분석되었음
▶ 프랑스 난민법의 사전영향분석제도에 대한 분석
○「비호권의 개혁에 관한 법률안」은 2014년 7월에 제출되어 상원과 하원의 왕복심의(navette parlementaire)를 거쳐 2015년 7월에 공포됨
○ 프랑스의 사전영향분석제도는 정부발안이 압도적으로 높은 구조에서 의회의 개입을 보장함으로써 정부제출법률안에 대하여 절차적 정당성 내지는 합법성을 확보하고 동시에 법의 품질을 개선하는 구조로 이해할 수 있음
- 실무그룹의 규범적 영향분석이 중심이 되는 현재의 사전영향평가제도가 입법과정의 한 형식에 불과할지라도 입법절차의 강화를 통하여 법에 대한 신뢰성 및 안정성을 담보할 수 있을 것임
○ 2015년의 난민법 개정은 EU지침을 국내법화 하여 외국인법전에 반영시키는 것이 주된 목적이었음. 따라서 비호인정절차를 개선하고 및 난민신청자, 난민인정자 등에 대하여 처우를 강화하는 법적근거가 마련되었음
○ 그럼에도 불구하고 프랑스는 안전한 (출신)국가(pays d'origine surs)의 목록에 가장 많은 국가를 포함시키고 있는 등 실질적으로는 프랑스로의 난민유입을 감소시키는 결과를 낳고 있음
○ 이러한 맥락에서 프랑스의 사전영향분석 및 개정 난민법 사례는 법제를 마련하는 것 이상으로 그 제도를 운용하는 문제로 귀결됨을 보여준다고 할 수 있음
▶ 난민과 난민법에 대한 국민인식 설문조사 결과
○ 난민인식 조사
- 난민이라는 용어에 관하여 우리 국민들 중 85.1%(잘 알고 있음 + 알고 있음)이 인지하고 있지만, 난민의 상황에 대해서는 36.5%(잘 알고 있음 + 알고 있음)만이 인지하고 있는 것으로 나타났음. 우리 국민은 난민이라는 용어 자체는 여러 미디어 매체를 통해서 익숙하게 들어왔지만, 난민의 구체적인 상황에 대한 관심은 비교적 적은 것으로 파악됨
○ 난민의 특성 및 지위에 대한 국민 인식
- 우리 국민들은 난민은 이민과는 다른 특별한 보호를 받는 사람들이라는 의견에 82.7%가 동의함. 즉, 이민과는 다른 난민에 대한 특별한 법적 지위에 대다수 국민이 공감
- 우리 국민들 본 난민수용의 긍정적인 효과는 국제인권법 준수국가로의 발전(36.3%), 난민이 자국으로 귀국 후 갖게 되는 한국에 대한 좋은 기억과 인상의 순서이었음. 반면 난민수용의 부정적인 효과는 범죄발상 등 치안문제 및 테러 등의 우려(56.8%)가 가장 높았음
○ 난민지원 등 난민정책에 대한 국민 인식
- 정부나 사회의 난민에 대한 지원에 관해서 우리 국민들은 정부의 난민 지원이 충분하다는 일장이 12.7%에 불과하였음. 또한 사회의 난민에 대한 관심이 충분하다는 질문에 대하여 이를 긍정하는 답변이 9.5%에 불과하였음
- 난민은 외국인 정책 대상자의 중요도 순위에서는 결혼이민자 등 이민자(27.7%), 귀화 또는 국적 회복 희망자(22.1%), 외국인 투자자(15.7%), 이주노동자(15.3%) 이후로 5번째 순위(8.4%)인 것으로 조사됨
- 난민에 대한 정책적 순위가 후순위인 것은 아직 한국 사회에서 난민문제는 즉각적인 현안으로 부각되지는 않고 있다는 것을 보여줌
○ 난민법에 대한 국민 인식
- 난민법 제정의 의의에 관해서 국민들은 난민처우 규정의 구체화(33.7%)와 난민인정 절차의 구체화(28.2%) 등에 의의를 두었음
- 즉, 우리 국민들이 인식하는 난민법제정의 의의는 난민법 내용의 충실화에 관한 내용들임. 특이점은우리 국민 18%는 난민법이 제정이 대한민국 건국 및 한국전쟁 당시 국제사회 지원에 대한 보상이라고 인식함
○「난민법」 집행과 관련한 국민 인식
-「난민법」 집행 및 정책에 대한 우선순위를 묻는 질문에는 난민요건과 인정절차에 맞는 엄격한 심사(55.0%), 난민인정자 및 신청자와 인도적체류자 등에 대한 체류 지원(15.1%), 통번역 지원을 통한 난민요건의 공정한 심사(13.8%) 순으로 나타남
- 난민 중 여성과 아동을 위한 별도의 통역사의 필요성에 관해서는 85.1%가 동의함
- 난민보호시설과 관련해서는 부정적인 영향이 48.2%로 긍정적인 영향을 선택한 12.0%보다 높았음. 향후 난민보호시설에 대한 인식제고와 주변지역에 대한 설득 및 지원이 더욱 필요할 것으로 보임
○ 향후 난민 정책과 관련한 국민 인식
- 우리 국민들이 생각한 한국이 한 해 수용가능한 적정 난민의 수는 100명 이하가 45.3%이었으며, 100명에서부터 500명까지의 인원에 대해서도 36.3%의 지지를 받음. 최근과 같은 정도의 난민수용을 바라는 것이 다수 국민들의 입장이라 할 수 있으며, 난민수용인원을 늘리자는 입장도 상당한 수를 보임
- 재정착난민과 관련해서는 수용에 대한 긍정적인 의견은 28.1%이며, 부정적인 의견은 17%이었는데, 보통이라는 의견이 54.9%로 나타났다. 국민들이 재정착난민에 관한 인식이 한 쪽으로 모아지지 않음
- 헌법개정과 관련해서 망명권의 규정필요성과 관련해서는 찬성이 38.4%, 그리고 반대가 22.5%이었고, 보통이 39.1%로서 이 문제 또한 국민적 공감대가 한 쪽으로 모아지지 않음
▶「난민법」에 대한 전문가 설문조사 결과
○ 난민개념 관련 전문가 설문조사
- 난민개념에 관해서 전문가들은 협약난민 이외의 전쟁난민 등이 난민에 대해서 난민법개념의 개정보다는 난민법의 인도적체류자 개념을 사용하면 된다는 입장이 다수임(42.9%)
- 그리고 난민인정자와 인도적체류자의 처우를 동등하게 부여하여야 한다는 의견이 53.6%로 나타남
○ 난민협약 관련 전문가 설문조사
-「난민법」의 모법이라 할 수 있는 난민협약은 역사적 한계를 갖고 있다는 점에 대해서 92.9%가 동의. 다른 국제인권협약의 내용을 적용하여 협약의 내용을 보완하여야 한다는 의견도 89.3%로 나타남 이에 따라 우리「난민법」 해석에도 다른 국제인권규범이 영향을 미칠 수 있는 것으로 보여짐
○「난민법」의 목적 달성에 관한 전문가 설문조사
- 난민법의 목적달성과 관련하여 난민인정률이 가장 잘 이행되지 않는 것이 문제라는 지적에 42.9%의 전문가들이 동의. 그 다음으로 출입국항에서의 난민신청과 처우규정의 불비 21.4%, 난민인정자에 대한 처우의 문제(14.3%)의 순서로 문제점이 지적됨
- 제2차 외국인정책 기본계획 중 난민정책에서 가장 효과적으로 추진된 정책은 ‘재정착 희망난민 수용’(35.7%)이었으며, 반면에 가장 성과가 적은 정책은 ‘난민신청자의 절차적 권리 보장’(32.1%)이었음
○「난민법」 개정 관련 전문가 설문조사
-「난민법」상 가장 개정이 시급한 분야로는‘난민인정 절차의 신속성’, ‘출입국항에서의 난민신청자의 처우’, ‘난민인정률 제고’가 각각 25.0%로 동일한 비율을 보임
- 1+2순위 응답으로는 ‘난민인정 절차의 신속성’(50.0%)로 가장 높게 선택됨
- 개별규정과 관련해서는「난민법」에 차별금지원칙과 난민아동 및 여성에 대한 특별한 보호가 규정되어야 한다는 것에 대해서 92.9%가 동의함
- 난민인정자의 경우에 완화된 귀화요건을 규정할 필요가 있다는 점에 대해서는 75%가 동의함

○ 난민 인정 심사 절차 관련 전문가 설문조사
- 난민인정신청자 입국허용에 대한 의견으로 ‘출입국항에서 난민신청을 하는 경우 입국시켜 일반 난민인정절차로 심사하는 제도’가 적절하다는 응답이 42.9%로 가장 높게 나타남
- 또한 출입국항에서의 난민인정신청자도 제2조에 따른 난민신청자에 포함시켜야 한다는 의견이 전체 응답자의 85.7%로 나타남
- 다만 난민인정 반복신청 허용에 대한 의견으로 ‘간이신속절차를 마련하여야 한다’(42.9%), ‘신청기간 내지는 횟수 등에 제한을 두어야 한다’(28.6%), ‘현재대로 둔다’(21.4%) 등의 순으로 나타남
- 또한 명백한 이유 없는 난민신청에 대한 의견으로 ‘이유의 명백성을 접수단계에서 알수 없으므로 접수하여 정식절차로 심사하여야 한다’(50.0%), ‘접수하여 간단하고 신속한 절차로 심사하여야 한다’(35.7%) 등의 순으로 나타남
- 응답자 중 39.3%가 난민신청 기간에 제한이 필요하다고 응답하였으며, 응답자 중 적절한 제한기간으로 ‘6개월~1년 미만’이 45.5%로 가장 높게 나타남
- 난민신청 불인정자가 법원에 최대 3심까지 소송 제기할 수 있도록 ‘전적으로 허용해야 한다’는 의견이 57.1%로 나타났고, 출입국항 난민신청 불복수단 중 이의신청 제도에 대한 의견으로 ‘이의신청 제도를 마련하여야 한다’는 응답이 78.6%로 높게 나타남
- 대체적으로 전문가들은 난민인정절차가 신속해야 한다는 점과 불복절차가 보장되어야 한다는 점 모두 동의하였음
○ 난민위원회 관련 전문가 설문조사
- 난민위원회 구성과 관련하여 개정이 필요한 사항의 선택에서는 ‘인적구성의 다양성’ 및 ‘민간위원의 확대’(각각 35.7%)가 동일한 응답률을 보였으며, 1+2순위 응답에서는 ‘인적구성의 다양성’이 78.6%로 가장 높게 나타남
- 난민위원회의 상설화를 긍정하는 의견이 89.3%이었으며, 상설시 기관소속은 법무부 외청으로 하여야 한다는 견해가 67.9%로 나타남
○ 난민 처우 관련 전문가 설문조사
- 난민인정자와 마찬가지로 인도적체류자에 대해서도 동일한 처우보장이 필요하다는 견해가 53.6%로 나타남
- 난민신청자 대비 지원대상자 비율 평균은 25.82%로 나타났으며, 구간별로는 ‘10~20% 미만’이라는 응답이 32.1%로 가장 높게 나타남
- 한편, 난민신청자 생계비 지원 금액에 대해 ‘생계급여비와 같은 수준으로 지급하는 것이 적정하다’는 응답이 64.3%로 높게 나타남
- 난민신청자 취업허용에 대한 의견으로 ‘6개월 이전에도 일부의 제한을 두어 허용하는 것은 괜찮다’(46.4%), ‘6개월 이전에 전적으로 허용해야 한다’(35.7%) 등의 순으로 나타남
○ 난민 수용과 관련한 전문가 설문조사
- 난민수용률이 낮다는 것이「난민법」 및 난민행정의 가장 문제라는 지적과 관련하여 한국이 이행하여야 할 최소한의 난민인정률에 관해서 ‘10~20% 미만’(32.1%), ‘30~40% 미만’(28.6%) 등의 순으로 나타남
- 난민인정률이 낮은 이유에 관해서는 난민행정의 예산과 인원의 한계 때문이라는 의견에 대해 ‘동의한다’는 응답이 53.6%로 ‘동의하지 않는다’(39.3%)보다 높게 나타났음
- 결과적으로는 과반수 이상의 견해가 예산과 인원의 문제로 보았지만, 적지 않은 수는 난민인정 절차와 실제 행정집행의 문제에 원인을 있다는 견해로 보임
○ 난민제도 남용문제와 관련한 전문가 설문조사
- 난민신청 남용자에 가짜난민이라는 용어 사용하는 것에 대해 ‘정부가 사용하기 적절하지 않다’는 응답이 67.9%로 가장 높게 나타남
- 난민 불인정자 중 거짓서류 제출이 적발되었을 경우 처벌여부에 대한 의견으로 ‘난민인정하지 않는 것으로 족하며 처벌을 하지 않아야 한다’(50.0%), ‘처벌이 아니어도 일정한 책임을 물어야 한다’(39.3%) 등의 순으로 나타남
- 출입국항 난민제도 악용에 대한 의견으로 ‘악용되고 있지만 난민제도에서 불가피한 부분이다’는 응답이 64.3%로 가장 높게 나타남
○ 향후「난민법」 및 난민정책 관련한 전문가 설문조사
-「난민법」 집행 및 정책 추진 시 가장 중요한 사항에 대해 1순위 응답으로 ‘난민인정자 및 신청자와 인도적체류자 등에 대한 처우보장’이 46.4%로 가장 높게 나타났고, 1+2순위 응답으로는 ‘난민인정자 및 신청자와 인도적체류자 등에 대한 처우보장’ 및 ‘통번역을 지원하여 난민요건에 대한 공정한 심사’가 각각 57.1%로 높게 나타남
- 이러한 설문결과는 향후「난민법」 개정에서 보다 실질적으로 추진되어야 할 내용은 처우보장 및 통번역 등 공정한 심사를 위한 절차마련임을 보여주고 있음

Ⅲ. 기대효과
○「난민법」에 대한 사후적 입법평가를 통해서 난민인정절차 및 난민 등의 처우에 있어 난민법의 제정목적이 효과적으로 달성되고 있는지를 확인하고 개선방안을 제시함
○ 본 연구는 규범론적·법사회학적·비교법적 방법론을 통한 국제인권규범의 이행을 위한 국내법에 대한 입법평가라는 점에서 의미가 있음
○ 난민 및 난민정책에 대한 일반인 인식조사 및 전문가 설문을 통해 난민정책의 방향성을 확인하고 합리적 대안을 마련에 필요한 기초자료를 마련함

제1장 난민법에 대한 사후적 입법평가 개요 / 51

제1절 입법평가의 목적 및 필요성 53
제2절 입법평가의 대상 56
제3절 사후적 입법평가 방법론의 선택 58
Ⅰ. 규범론적 평가 58
Ⅱ. 법사회학적 방법론으로서의 설문조사 58
Ⅲ. 비교법적 방법론 59

제2장 난민법의 기초분석 / 61

제1절 난민의 헌법상 지위 63
제2절 국제법상의 난민 65
Ⅰ. 국제법상의 난민 문제의 등장 65
Ⅱ. 난민협약의 주요 내용 66
제3절「난민법」의 기초분석 70
Ⅰ. 입법배경 분석 70
Ⅱ. 제정연혁 72
Ⅲ. 제정목적 및 주요 내용 72
Ⅳ. 검토보고서 74
제4절「난민법」 관련 입법현황 75
Ⅰ.「난민법」 개정 관련 입법현황 75
Ⅱ.「난민법」 개정 관련 분석 93
제5절 난민 관련 현황 94
Ⅰ. 난민 관련 국제 일반현황 94
Ⅱ.「난민법」 제정이후 국내 현황 96
Ⅲ. 난민처우 현황 101

제3장 규범적 분석 :「난민법」의 체계성·효과성 분석 / 105

제1절 체계성 및 목적조항의 분석 107
Ⅰ.「난민법」의 체계성 분석 107
Ⅱ. 목적 조항의분석 및 평가 109
제2절 난민인정절차 규정의 분석 및 평가 110
Ⅰ. 인정절차 개관 110
Ⅱ. 출입국항에서의 난민신청 절차(회부심사) 112
Ⅲ. 국내 체류 중의 난민인정 관련 124
Ⅳ. 이의신청 관련 130
Ⅴ. 난민인정 절차상의 문제점 135
Ⅵ. 소 결 138
제3절 난민처우 규정의 분석 및 평가 140
Ⅰ. 처우에 관한 조항 개관 140
Ⅱ. 난민인정자 처우 조항의 분석과 평가 148
Ⅲ. 난민신정자 처우조항의 분석 및 평가 157
Ⅳ. 인도적체류자 처우 조항의 분석 및 평가 164
Ⅴ. 소 결 167

제4장 입법평가 방법론의 비교 : 프랑스 난민법의 사전영향분석 / 171

제1절 프랑스의 사전영향분석제도 173
Ⅰ. 비교연구의 목적 173
Ⅱ. 프랑스의 사전영향분석제도 174
제2절 프랑스의 난민법 제 개관 179
Ⅰ. 난민법의 발전 및 특징 179
Ⅱ. 2015년도 개정의 배경 183
제3절 프랑스의 난민법 개정 : 입법영향분석의 과정 185
Ⅰ. 난민법 개혁에 대한 합의 185
Ⅱ. 유럽공동체 지침의 수용 186
Ⅲ. 비호권 개혁에 관한 정부제출법률안(projet de loi relatif a la reforme de l'asile) 187
제4절「비호권의 개혁에 관한 법률」 영향분석서의 주요내용 190
Ⅰ. 개 관 190
Ⅱ. 비호인정요건 및 비호신청심사(Dispositions relatives aux conditions d‘octroi de
 l’asile et a examen des demandes d’asile) 191
Ⅲ. 보호에 관한 내용(Dispositions relatives au contenu de la protection) : 난민인정자
 및 보충적 보호자에 대한 처우 207
Ⅳ. 소 결 215
제5절 프랑스 난민법의 사전영향분석제도에 대한 분석 217
Ⅰ.「비호권의 개혁에 관한 법률」의 제정 및「외국인법전」의 개정 217
Ⅱ. 프랑스 사전영향분석제도의 특징 219
Ⅲ. 우리 난민법 개정에 있어서의 시사점 221
Ⅳ. 소 결 223

제5장 난민법 설문조사 / 229

제1절 개 관 231
제2절 일반인 설문조사의 개요 및 조사결과 분석 232
Ⅰ. 일반인 설문조사 개요 및 설계 232
제3절 일반인 대상 설문조사 분석 235
Ⅰ. 난민에 대한 인식 235
Ⅱ. 난민정책에 대한 인식 237
Ⅲ. 난민 수용에 대한 인식 240
제4절 전문가 대상 설문조사의 개요 및 설문결과 분석 252
Ⅰ. 설문조사의 개요 252
Ⅱ. 설문조사결과 분석 255
제5절「난민법」 관련 설문조사의 시사점 282

제6장
결 론 / 285

제1절 사후평가의 결과 287
제2절 연구의 한계 293

참고문헌 295

부 록 305