연구보고서
제주특별자치도의 자치분권 모델 완성을 위한 입법체계 연구
Study on Legislative System to Complete Decentralization Model for Je-ju Special Self-Governing Province
Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 필요성과 목적
○ 제주특별법이 제정‧시행된 이래 제주특별자치도의 자치분권 완성을 위해 2015년까지 5단계 제도개선이 추진되었으나, 헌법상 제약으로 자치입법권 이양이 미흡하고 조세법률주의와 규제법률주의 등에 따른 특별자치도 운영상의 한계점을 갖고 있음
○ 새정부는 대통령 공약에서 특별자치도 모델 및 발전방향 설정에 있어서 자기결정권을 강화하고, 자치경찰 권한, 주민자치위원회 기능, 의회 및 조직권한, 재정‧세재 관련 권한 강화, 환경‧투자‧관광교통‧문화, 미래성장동력 분야 사무 등 지방이양을 제시하고 있음
○ 이와 같은 배경 아래 그동안의 제주특별자치도 특례적 한계를 고찰함과 아울러 지방자치제도에 관한 외국의 사례를 비교검토하여 제주도 자치분권 모델 완성을 위한 대안을 마련함과 동시에 새정부의 국정과제를 효과적으로 지원하는 입법정비 방안을 모색하고자 함
□ 연구의 범위 및 방법
○ 2018년 수행 예정인 제주특별자치도의 자치분권 모델 완성을 위한 입법체계 연구의 선행연구 또는 예비연구(Pilot Study)로서 그동안 자치분권에 관하여 전문적으로 연구한 학계, 연구계의 외부전문가와의 협동연구로 수행함
○ 제1편에서 연구의 목적과 범위, 제2편에서 제주특별자치도 자치분권의 이론적 논의와 이해, 지방재정분석/진단을 통한 재정분권 강화의 필요성을 다루고, 제3편에서 제주특별자치도 추진배경과 출범 당시의 기본계획을 분석함으로써 출범 이후 10년간의 추진성과와 향후과제를 도출함
Ⅱ. 주요 내용
□ 자치분권의 이론적 논의 : 제주특별자치도 자치분권의 이론적 논의의 틀 도출
○ 자치분권은 지방자치와 지방분권의 합성어로 지방자치를 이루기 위해서는 지방분권이 선행되어야 하고 지방분권이 실현되기 위해서는 지방자치의 가치 내지 정신이 더불어 가야함
○ 제주특별자치도의 자치분권의 이론적 논의의 틀로는 국가와 지방자치단체간의 관계, 지방자치단체간의 관계, 지방자치단체 자체 기관간의 관계, 지방자치단체와 주민간의 관계로 각각 나누어 살펴볼 수 있음
○ 제주특별자치도의 자치입법 특례규정을 살펴보면, 법률제정에 관한 의견제출권, 중앙권한의 이양에 따른 조례제정권의 확대와 제주특별자치도특별법상 특례에 의한 조례제정권 확대 등이 있음
○ 제주특별자치도의 자치재정권은 주민의 복리증진이라는 목표를 위해 지역의 조직과 자원을 사용하는 구체적 활동으로 국가의 권력에 협조나 견제역할을 하게 되고, 국가로부터 지원을 받게되며, 주민에게 참여를 유도하고 제주특별자치도와 지역NGO, 시민단체와는 통제와 지원게임을 통해 여러 가지 관계 유형을 만들어 냄
□ 제주특별자치도의 자치분권 현황
○ 제주특별자치도법에 따라 특례적 권한이 지속적으로 확대되어 왔으나, 본질적으로 자치권이 처해 있는 한계는 그대로임
○ 제주특별자치도 기본계획에서는 제주도를 자치입법, 조직 및 인사, 재정 등 자치행정 전분야에 걸쳐 획기적인 자치권을 가지는 자치모범도시로 육성하고, 이상적 자유시장 경제모델 구축과 4+1 핵심산업 육성으로 경쟁력 있는 국제 자유도시 육성을 제시함
○ 제주특별자치도의 추진성과로는 창조와 협력을 통한 국가발전에의 기여, 자치모델의 구축 등으로 요약할 수 있음
□ 자치분권 모델 완성을 위한 입법정비방향
○ 고도의 자치분권 모델을 완성하기 위해서는 제주특별자치도법의 분법화를 통한 자치조직권, 자치입법권, 자주재정권의 실질화가 필요하며, 주민참여를 강화하기 위하여 기초지자체를 부활하는 등의 입법적 노력이 요청됨
○ 국제자유도시 등 제주특별자치도의 기본구상 당초와는 달리 제주도내에서 발생하고 있는 여러 가지 폐해 등을 시정하기 위해서는 새로운 제주 비전을 수립하여야 하며, 제주도의 전통문화를 보전‧육성하면서 제주도 만의 매력을 살려 나가려는 측면에서의 권한과 사무 발굴노력이 요청됨
○ 자주재정권 측면에서는 지방목적세 신설 등 국세와 지방세의 비율을 획기적으로 조정하고, 다만 재정조정제도를 통한 균형발전을 이룰 수 있도록 제도가 설계되어야 함
Ⅲ. 기대효과
□ 본 연구는 신정부의 공약과 국정과제 가운데 제주특별자치도의 자치분권 실질화를 이행하는데 필요한 입법정비방향을 제시함으로써 제주특별자치도를 자치분권 모델로서 정립하는데 기여할 것임
□ 향후 연방제 수준의 분권을 추진함에 있어서 제주특별자치도의 단계별 제도개선 성과와 한계를 분석함으로써 자치분권 실현을 위한 입법정비의 방향성을 재정립하는데 기여할 것임
제1편 서 론 / 21
제1절 연구의 목적 및 방법 23
제2편 자치분권에 관한 이론적 배경 / 27
제1절 문제제기 29
제2절 자치분권의 이론적 논의: 제주특별자치도 자치분권의 이론적 논의의 틀 도출 30
제3절 제주특별자치도 자치분권의 이해 39
제4절 지방재정분석/진단제도를 통한 재정분권의 강화: 재정거버넌스의 구축 59
제3편 제주특별자치도의 자치분권 현황 / 79
제1절 제주특별자치도 추진 배경 및 출범당시의 기본계획 81
제2절 제주특별자치도 출범 이후 10년 운영과정과 주요 내용 87
제3절 제주특별자치도 분야별 추진 성과 및 변화상 96
제4절 제주특별자치도의 10년간 추진결과 평가 및 향후 과제 107
제4편 제주특별자치도의 분권 모델에 관한 연구 / 121
제1절 지방자치의 제도적 의미 123
제2절 제주특별자치도의 자치분권 132
제3절 제주특별자치도 분권모델에 관한 구체적 검토 137
제4절 맺으며 155
제5편 결론 / 157
참고문헌 161
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키워드
"자치분권"
" 자치입법권"
" 제주특별자치도"
" 지방자치"
" 재정자주권"
저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "최환용, 강주영, 안영훈, 최진혁" 입니다.]