한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 재정 제도에 관한 법제적 문제란 법안에 담긴 입법자의 의도가 그 의도대로 효력을 발휘하지 못하게 되는 것을 말한다. 

○ 개별 법률에 재정지원이나 지출에 관한 사항을 정하는 것이 입법 의도대로 효력을 발휘하려면 먼저 해당 규정이 재정 제도 체계 안에서 의미하는 바가 명확해야 한다. 

- 개별 법률에서 예산과 재정을 경쟁적으로 확보하는 노력이 지속적으로 경주된다면 전체 재정을 운용하는 재정 제도가 경직될 뿐만 아니라 각 입법적 결정의 효력도 그만큼 줄어들 것이다. 

- 이는 궁극적으로 재정에 관한 입법적 결정이 본래 의도하는 바대로 작동할 수 없게 되는 결과를 낳을 수 있다는 점에서 법제적 해결 과제라고 할 수 있다.

▶ 현재의 법체계와 법제 문화에서 발견되는 재정 근거 규정에 관한 문제를 해소하는 데 기여하는 것이 본 연구의 목적이다. 

○ 제도적 형식으로서 가장 전형적인 근거가 ‘출연’과 ‘보조’이다. 이 두 유형의 재정지원 근거 규정에 대해 제3장과 제4장에서 각각 해석론을 연구하고 입법의도에 따른 바람직한 입법모델을 제시한다. 

- 위와 같은 한국 법령의 해석론과 입법모델을 제시하는 연구는 궁극적으로는 법체계 전반의 합리적 구조를 형성하는 데 기여하는 것을 목적으로 한다. 이는 재정지출 결정 권한의 전체 구조를 어떻게 제도화할 것인지에 관한 문제와 연결되어 있다.

▶ 본 연구는 시간적으로는 현행 법률을 기본적인 범위로 하되 각 제도의 연혁을 파악하는 데 필요한 범위 내에서 과거 법률들을 연구 범위에 포함시키도록 한다.

▶ 본 연구는 현행 법률들을 분석하여 각 제도가 갖는 법제도로서의 개념을 도출하는 방식을 취하고자 한다.

○ 입법모델을 제시하는 방법은 본 연구가 도출하는 재정지원 근거 규정의 해석에 기초하여 입법의도를 유형화하고 이에 상응하는 전형적인 현행 법률을 선정하여 분석, 제시하는 방식으로 연구보고서를 작성한다.

Ⅱ. 법령상 재정지원 근거의 효력 일반론

▶ 재정지원 근거 법령을 규범적으로 분석하고 검토하기 위해서는 먼저 헌법이 예정한 국가의 역할과 기능을 파악할 필요가 있다. 

제1절 재정지원의 공법적 의의

▶ 현행 우리 법체계에서 정부나 국가가 하는 재정의 출연, 보조를 비롯한 재정지원 작용은 헌법과 행정법의 시각에서 서로 다르게 관념할 수 있다.

○ 우리 헌법은 제119조 이하에서 경제질서에 관하여 규정하고 있다. 이에 따르면 국가는 경제영역에서 기본적으로 개인과 기업의 자유와 창의를 존중하여야 한다. 

- 동시에 국가는 국민경제의 균형적 성장과 안정, 적정한 소득 분배 유지, 시장경제질서의 유지 등 책무를 진다고 할 수 있다. 이러한 헌법상의 경제영역에서의 국가목표들은 국가가 경제정책을 통해 달성해야 할 ‘공익’이자 헌법 제37조 제2항에서 말하는 법률에 의한 기본권제한에 정당화 근거가 되는 ‘공공복리’를 구체화하는 것으로 이해할 수 있다. 

- 이러한 국가목표를 추구하기 위한 경제정책의 한 수단으로 재정지원이 사용될 수 있다.

○ 법령상 재정지원은 행정법에서는 행정의 경제적 작용으로 관념될 수 있다. 일반적으로 행정법의 각론 또는 특별행정법의 일환으로서 이른바 경제행정법에서 행정의 경제적 작용이 다루어지고 있다.

- 경제행정법에서는 행정이 재정을 어떤 행정작용을 위해 투입하거나 또는 직접 금전적 급부를 하는 행정의 경제적 기능 일체를 행정법의 대상으로 포착한다. 

제2절 개별 법률상 근거 규정의 의의

▶ 법령상 재정지원의 근거는 재정관리작용의 일반법적 법령에서 규정한 근거와 재정적 작용을 야기하는 개별법적 법령에서 규정한 근거로 구분해 볼 수 있다.

▶ 현행 법체계에서, 지방자치단체의 재정관리작용을 규율하는 법령을 제외하고는, ｢국가재정법｣이 재정관리작용에 관한 가장 넓은 범위를 규율하는 법률이라고 할 수 있다. 

○ 재정작용 자체를 직접 규율 대상으로 하는 재정 관련 일반법들은 ｢국가재정법｣을 전제로 해석해야만 논리적, 체계적으로 해석할 수 있다. 

- 재정지원의 근거 법령 해석론에서 예산구조가 중요한 의미를 갖는 이유는 예산과 재정의 일반법 체계에서는 단지 예산구조를 통해 예산에 담긴 규범을 확정할 뿐, 개별 법률에서 예정한 재정지원의 근거가 일반법에 따라 확정되는 예산을 직접 구속하지 않기 때문이다. 

- 어떤 개별적 재정지원 근거 법령에서 “예산의 범위 내에서”라는 제한을 규정하지 않았더라도 예산 절차와 예산의 규범력을 형성하는 일반법에 의해 각 재정지원 작용은 예산의 테두리 내에서 허용된다고 보아야 할 것이다.

▶ 법령상 재정지원 근거 가운데, 예산 절차나 특정 종류의 재정에 대한 규율과 같이 예산 및 재정의 일반법에서 규정한 근거가 아닌 개별 법령에서 규정한 재정지원의 근거는 일반법과의 관계를 고려하여 해석되어야 한다.

○ 재정지원의 근거, 즉 공적 주체가 재정을 지원하는 작용을 하는 법령상의 근거를 일반법적 근거와 개별법적 근거로 나눈다면 전자는 ｢국가재정법｣을 비롯한 재정 일반을 규율하는 법령을 의미하고, 후자는 개별적 영역별로 정부 등 공적 주체의 사무나 업무를 정하면서 그 사무나 업무의 일환으로 재정지원 혹은 재정적 지원과 같은 작용을 예정하는 규정을 둔 법령을 의미할 것이다. 

- 재정지원 근거의 일반법적 규율과 개별법적 규율 간 관계는 일반적 재정지원과 국비 보조금의 경우에는 개별법적 근거가 없다고 해서 규범적 근거를 따로 마련해야 하는 것은 아니라고 볼 수 있다. 

- 이와 다른 제도로서 출연과 지방보조금의 예산 확정과 집행을 대조할 필요가 있다. 이들 제도에 대해서는 각각 해당 장에서 자세히 논의한다. 

 

Ⅲ. 법령상 출연 근거의 해석론과 입법모델

제1절 출연 근거 법령의 현황

▶ 현행 ｢국가재정법｣은 제12조를 통해 국가가 출연이라는 재정관리작용을 할 수 있는 요건을 따로 정하고 있다.

○ ｢국가재정법｣이 제12조의 제목으로 ‘출연금’을 규정함으로써 국가의 ‘출연’이라는 재정관리작용의 목적물이 되는 출연금은 다른 국가재정의 금원과 구분되었다. 

- 출연이라는 작용은 민법상으로는 출연 주체가 자신 재산의 감소를 일으키면서 타인에게 재산적 이익을 발생시키는 행위를 포괄적으로 일컫는다. 

- 재정관리작용에서 출연은 ｢국가재정법｣이 국가재정의 다른 예산과 구분한 점과 이를 제한적으로 허용한 입법취지에 맞게 해석되어야 할 것이다.

 

▶ 현행 법체계에서 국가연구개발사업의 추진을 직접 규율하는 법률은 ｢국가연구개발혁신법｣이다. 

○ 이 법률은 국가연구개발사업의 ‘추진 체제’와 국가의 연구환경 조성 작용을 규율하고 있다. 

- 이 법은 국가가 연구개발을 조성하기 위해 어떤 연구개발사업에 드는 경비를 연구개발비로 관념하고 그 일부를 국가가 지원하는 방법과 절차, 그리고 이 지원을 통해 형성되는 법적 관계를 상세히 규정하고 있다. 

 

▶ ｢국가재정법｣은 출연금에 관하여 예외적으로 국가가 출연할 수 있다고 규정하면서 그 요건으로서 국가연구개발사업 수행 목적과 함께“공공목적을 수행하는 기관의 운영”을 특정한 목적 달성의 예로 제시하였다. 

○ 앞에서 본 출연연구기관도 공공목적을 수행하는 기관이라고 할 수 있다. 

○ 이 기관들은 대표적인 공공기관이며 기관 운영에 소요되는 비용을 출연금 비목으로 분류되는 예산으로 받는 기관들이다.

 

제2절 출연 근거의 해석론

▶ 민법에서 출연이란 자기의 재산을 감소시키고 타인의 재산을 증가시키는 행위를 말한다. 출연이라는 행위는 비출연행위와 구분되는 개념이다. 

▶ 재단법인을 설립하기 위한 민법상의 출연과 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률에서의 정부출연연구기관 등을 설립하기 위한 출연과 같은 기관을 설립하기 위한 출연에는 다음과 같은 차이점이 존재한다. 

○ 민법상 출연행위는 앞에서 본 바와 같이 법률행위 중에서도 상대방 없는 단독행위로 볼 수 있으므로 그 법률관계는 법률행위에 의해 발생한다고 할 수 있다. 

○ 그러므로 사적자치의 원칙에 근거한 법률행위 자유의 원칙이 적용되므로 법률관계의 형성에 있어서도 개인의 자유로운 의사에 근거하여 그 형성 및 내용의 결정 등이 이루어진다.

- 반면에 공법상 출연의 경우 대부분 그 근거되는 법률이 존재하며, 출연과 관계되는 법률관계가 법률의 규정에 의해 발생한다는 점에서 차이가 있다. 

제3절 출연 근거의 입법모델

▶ 실질적 의미의 공공기관, 즉 행정조직법 이론상 행정사무를 분권한 법주체의 기관 운영과 사무 수행에 드는 경비를 공공재정에서 지출하여 공여하는 것을 입법취지로 하는 경우에는 현행 법체계의 출연기관에 대한 출연 근거를 신설하는 방식으로 입법하는 것이 타당할 것이다. 

▶ 여러 법률에서 출연의 대상으로 정하고 있는 단체들 가운데에는 조직법적 성격을 공적인 단체로 보아야 하는지 아니면 민간, 즉 법적용의 관점에서 사인(私人)으로 보아야 하는지 논란이 될 단체들이 적지 않다.

○ 이러한 기관들에 대해 개별 법률이 ‘출연’ 방식의 재정지원 대상으로 규정하고 있는 취지는 다소 모호한 조직법적 성격에도 불구하고, 해당 단체 자체 혹은 단체의 활동에 공익적 성격을 전제하고 이를 공공재정으로 보장하고자 하는 취지라고 해석해 볼 수 있다. 

○ 이러한 영역의 단체에 대해서 출연 방식으로 재정지원을 하는 것이 여러 법률들 간 지원과 관리 법제를 다양하게 규정함으로 인해 형평성을 유지하기 어려운 문제는 우선 조직법상 공적 기관이 아님에도 불구하고 출연 방식의 재정지원이 정당화될 수 있는 법적 기준에 관한 논의가 선행되어야 할 것이다.

 

Ⅳ. 법령상 보조 근거의 해석론과 입법모델

제1절 보조 근거 법령의 현황

▶ ｢보조금법｣은‘보조금’을 정의하기를“국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가 ... 가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금, 부담금, 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것”을 말한다고 규정하고 있다. 

○ 이러한 ｢보조금법｣상 보조금 정의의 제도적 의미는 정의 규정(제2조)의 다른 용어의 정의와 맞물려 성립한다.

▶ ｢지방보조금법｣은 2021년에 제정된 법률이다. 지방자치단체가 보조금을 교부하는 작용에 관하여 본 법률이 제정되기 전에는 ｢지방재정법｣에서 해당 내용을 규율하고 있었다. 

○ ｢지방재정법｣에서 ｢지방보조금법｣이 분법되어 제정될 때, 기본적인 개념과 제도의 틀은 ｢보조금법｣을 참고하였기 때문에 앞에서 지적한 ‘보조금’ 정의에 관한 문제는 지방보조금에도 동일하게 제기되는 문제이다.

제2절 보조 근거의 해석론

▶ 개별 법률에서 어떤 경비를 전제로 국가나 지방자치단체가 공공재정으로 보조할 수 있다고 규정할 때, 그 취지는 경비의 일정 부분을 공공재정이 대신 부담해 주겠다는 의미가 될 수도 있고 현행 법체계상 보조금 관리의 법제도를 적용하여 지원하겠다는 의미가 될 수도 있다. 

○ 전자는 소요 경비의 부담을 공공재정이 일부 맡는다는 실질적 의미에서의 급부적 경제행정 작용을 의미하는 것이고, 후자는 현행 법체계에서 보조금이 교부되면 그 관리를 위해 적용되어야 하는 일반법을 적용하여 관리될 것임을 의미하는 것이 된다. 

▶  개별 재정지원 근거 법률상 보조의 근거를 실질적 의미의 보조와 형식적 의미의 보조를 구분하면, 보조금 제도 일반법을 적용하는 것이 타당하지 않는데 실질적 의미에서 공공재정으로부터의 재정지원에 해당하는 영역에 관해서는 법적 관계에 대한 규율이 온전히 보조 근거 개별법에 맡겨지게 된다. 

○ 이러한 영역을 ‘보조금’이라는 예산상 명칭에 근거를 두어 보조금 관리에 관한 법률의 적용 대상 영역이라고 보게 되면 보조금 제도 일반법에서 예정하는 절차, 보조하는 자와 보조받는 자의 역할 배분 및 양자 간의 법적 권한과 책임이 모두 적용되어야 한다.

제3절 보조 근거의 입법모델

▶ 보조금 제도 일반법에서 예정한 기준, 절차와 법적 관계 전반이 적용된다는 것을 전제로 이러한 일반법상 내용과 다르게 개별법 영역에서 규정해야 하는 사항들을 개별법에서 규정하여야 할 것이다.  

▶ 실질적 보조, 즉 경제행정법상 보조의 본질을 갖는 법적 관계의 근거를 입법하고자 하는 경우에는 만약 이 관계가 보조금 제도 일반법을 적용하기에 적절치 않은 관계라면‘보조’라는 표현 대신 어떤 경비의 전부나 일부를 국가나 지방자치단체가 교부할 수 있다고 혹은 지원할 수 있다고 표현하는 것이 보조금 제도 전반의 통일성을 유지하는 데 유리하다고 판단된다. 

Ⅴ. 주요국의 재정지원 근거 법제 비교

▶ EU법이라는 초국가적 상위법이 회원국 국내법에 영향을 미치는 법률 시스템은 우리나라와 상당한 차이가 있다. 

○ 그럼에도 프랑스는 마구잡이식 공공 재정지원 통제를 위한 법적 장치를 마련하였다고 생각된다. 앞서 살펴보았듯이 프랑스 헌법상 법안을 제출할 수 있는 주체는 총리와 의원이라고 할 수 있다. 

○ 이 두 주체가 제안하는 재정 법률 행위에 대하여 의원을 상대로는 헌법 제40조가 총리(정부)를 상대로는 재정조직법이 통제 역할을 한다고 볼 수 있다. 

▶ 독일에서도 예산계획은 ‘숫자로 나타내는 정책’으로써, 무엇을 위하여 얼마만큼 예산을 투입하는가로 국가 운영의 방향성을 유추하게 해주는 중요한 자료이다. 

○ 따라서 국가 예산이 지속가능성을 유지하면서도, 의도한 정책목적을 실현할 수 있도록 효과적․효율적으로 편성․집행되기 위하여 법․제도적으로 다양한 장치를 마련해두고 있다. 

○ 먼저 예산편성은 연방 정부 내에서 Top-Down 방식으로, 각 부처의 예산을 연방정부가 정한 우선순위와 예산규모에 종속시킴으로써 독일 기본법 제109조 제3항의 재정준칙, 즉 국가 채무제한 규정(Schuldenregel)이 준수된다. 

Ⅵ. 결론

▶ 법체계 전체에 담긴 재정지원에 관한 입법 의사가 정합적으로 표현되어야 한다는 명제는 재정 운용에 관한 일반법과 재정을 투입하고자 하는 개별법, 이른바 개별 사업 근거 법률 간 입법 의사 간 정합성에 관한 문제의식을 말한다.

○ 재정지원 작용의 직접적인 법적 근거가 되는 예산에 대한 국회의 결정은 정부의 예산안 편성권에 의해 예산 내용을 결정하는 데 상당히 제한적으로 영향을 미칠 수밖에 없다. 

○ 이러한 제약으로 인해 국회는 사업 근거 법률에 관한 입법권을 통해 여러 사업에 대하여 재정지원이 가능하도록 법률상 근거를 마련함으로써 정부로 하여금 재정지원에 소요되는 재정을 회계연도별로 예산안에 반영하도록 입법하는 것이라고 이해할 수 있다. 

▶ 현행 법체계에서 재정지원의 근거들, 정확히 말해서 예산을 계상하도록 하는 근거들은 법규범으로서의 의미가 약하다고 볼 수 있다. 

○ 어떤 사업에 대해 법률이 정부로 하여금 재정지원을 할 수 있다고 재량권을 설정하더라도 이 법률 규정에 의해 정부가 재정지원을 할 수 있는 것이 아니다. 

○ 예산으로 직접적인 법적 근거가 확보되지 않으면 재정지원은 불가능하다. 그런데 재정지원을 할 수 있다는 재량권을 설정하지 않더라도 정부는 이를 금지하는 법률이 없는 한 재정지원을 위해 예산안을 편성할 수 있다. 

○ 이로써 법률에서 어떤 중앙행정기관이나 정부 혹은 국가나 지방자치단체를 주체로 하여 재정지원 할 수 있도록 규정하는 것은 엄격한 의미에서 행정권의 재량권을 형성시키는 법규범으로서의 효과가 실질적이지 않다고 할 수 있다.

▶ 입법 절차에서 재정적 조치 관련 사항을 함께 고려할 수 있도록 제도가 마련되어 있지만, 아직은 재정 제도적 관점에서의 충분한 고려가 이루어지기 어려운 구조라고 볼 수 있다. 

○ 좁은 의미에서는 해당 의안이 속하는 행정 분야에서의 급부행정 간 형평성을 고려하는 작업으로부터 넓게는 전체 법체계에서 같은 법개념에 대해 재정적 효과를 다르게 부여하는 내용까지 아우르는 평가로 구성될 필요가 있다. 

요 약 문 5

Abstract 17

제1장

서 론 / 27

 

제1절 연구의 필요성 및 목적 29

1. 연구의 필요성 29

2. 연구의 목적 30

제2절 연구의 범위 및 방법 32

1. 연구의 범위 32

2. 연구의 방법 32

제2장

법령상 재정지원 근거의 효력 일반론 / 35

제1절 재정지원의 공법적 의의 38

1. 재정지원의 헌법적 의의 39

2. 재정지원의 행정법적 의의 42

제2절 개별 법률상 근거 규정의 의의 44

1. 재정지원 일반법적 근거 44

2. 재정지원 개별법적 근거 46

제3장

법령상 출연 근거의 해석론과 입법모델 / 49

제1절 출연 근거 법령의 현황 51

1. 출연 제도 일반법 51

2. 개별 출연 근거 법률 57

제2절 출연 근거의 해석론 65

1. ‘출연’의 개념 65

2. 출연 제도의 연혁 73

3. 외국 법제상 출연 90

제3절 출연 근거의 입법모델 94

1. 공공기관 출연의 근거 94

2. 민간 단체 출연의 근거 95

제4장

법령상 보조 근거의 해석론과 입법모델 / 99

제1절 보조 근거 법령의 현황 101

1. 보조금 제도 일반법 102

2. 개별 법령상 보조 근거 107

제2절 보조 근거의 해석론 115

1. 실질적 보조와 형식적 보조의 구분 115

2. 실질적 보조와 출연의 관계 문제 116

제3절 보조 근거의 입법모델 118

1. 형식적 보조의 근거 입법 118

2. 실질적 보조의 근거 입법 119

제5장

주요국의 재정지원 근거 법제 비교 / 121

제1절 프랑스 재정지원 근거 법제 123

1. 재정법령 일반 체계 124

2. 프랑스 보조금 제도 131

3. 재정지원 개별 법령 사례 137

4. 프랑스 법제의 시사점 142

제2절 독일 재정지원 근거 법제 143

1. 독일의 예산법 일반 143

2. 현대 예산제도의 목적과 과제 146

3. 독일 예산법률 입법의 참여주체와 절차 개관 147

4. 독일 재정지원 근거법률 입법례 152

5. 독일 법제의 시사점 157

제6장

결 론 / 159

제1절 재정지원 법령체계의 정합성 162

1. 재정지원 입법권에 대한 제약 163

2. 재정지원에 관한 행정권의 권한과 책임 166

제2절 재정지원 법령체계의 규범성 171

1. 법령의 요건으로서 규범성 172

2. 재정지원 법령의 규범성 강화 174

제3절 재정지원 법제 개선을 위한 입법과정론 178

 

참고문헌 181