연구보고서
초고령사회의 돌봄서비스로서 커뮤니티 케어의 정착을 위한 법제도적 기반 구축 연구
A Study on the Establishment of Legal and Systematic Foundation for the Settlement of Community Care as a Care Service for Super-Aged Society
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 연구의 배경 및 필요성
○ 우리나라는 2025년 초고령사회 진입을 앞두고 사회보장 제도의 지속가능성에 관한 문제가 제기되면서, 커뮤니티 케어에 관한 관심이 높아지게 되었음
- 의료와 돌봄 서비스의 수요가 급증할 것이 예상되는 상황에서 현재와 같은 시설 중심, 공급자 중심의 서비스 제공과 개별 법령에 따라 분절적으로 제공되는 서비스 제도로 인해 이용자의 욕구에 부합하고, 자기결정권이 보장되는 돌봄서비스 제도로서 커뮤니티 케어가 주목을 받게 됨
- 커뮤니티 케어는 제도 중심의 분리적 케어에서 사람 중심의 통합적 케어로의 전환을 의미하며, 삶의 독립성과 자율성을 최대한 유지하면서도 삶의 연속성을 보장하는 것으로서, 유럽에서 사회서비스 전달체계의 방식으로 도입됨
- 우리나라에서도 지난 정부부터 국정과제로 제시되면서, 한국형 커뮤니티 케어로서 ‘지역사회 통합돌봄’의 도입이 추진됨
○ 지역사회 통합돌봄의 도입은 개별 법령에 따라 별도로 제공되었던 보건․의료서비스, 돌봄․요양서비스, 주거지원 등을 이용자의 욕구를 중심으로 지역사회에서 연계․통합하여 제공하는 것이라는 점에서 기존 사회서비스 전달체계의 변혁에 해당하기 때문에, 기존 법령에 대한 면밀한 검토를 통해 법적 근거가 마련되어야 할 것임
○ 지역사회 통합돌봄의 실현은 초고령사회를 대비한 돌봄서비스 전략으로서 제도의 법적 기반을 구축함으로써 성공적 정착을 도모해야 할 것이므로, 관련된 여러 가지 쟁점들에 대한 검토가 필요함
- 중앙정부와 지방자치단체의 권한과 책임, 재정 확보 방안, 개별법상 분절되어 있는 사회보장 급여간 연계와 통합 방안, 의료, 건강, 사회보장 정보와의 연계, 관련 법제의 개선 등이 논의되어야 함
▶ 연구의 목적
○ 본 연구는 초고령사회의 돌봄서비스로서 커뮤니티 케어에 해당하는 지역사회 통합돌봄의 정착을 위해 지역의 특성과 자율성을 고려하고, 이용자의 욕구와 자기결정권을 존중하면서, 보건․의료와 요양․돌봄, 주거지원 등 기존의 서비스를 연계․통합하여 제공하기 위한 법제도적 기반을 마련하는 것을 목적으로 함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 커뮤니티 케어 추진 경과와 주요 내용
○ 정부는 2018년 11월 지역사회 통합돌봄 기본계획을 발표하면서 로드맵과 4대 중점과제를 제시하고 2019년부터 지역자율형 통합돌봄 모형을 만들기 위한 선도사업을 추진중임
- 기본계획에 따르면, 2026년 초고령사회에 대비하여 2025년까지 법적 기반 및 관련 인프라의 확충 등 기반을 조성하고, 주거분야, 보건의료 분야, 요양 및 돌봄 분야, 서비스 연계에 관해 중점과제를 제시하고 있음
- 16개 지방자치단체에서 시행중인 선도사업은 정부가 제시한 공통제공기반(통합돌봄안내창구, 전담조직, 지역케어회의, 민관협의체)을 제외하고는 지역자율형 모델을 만들도록 하고 대상도 초기에는 노인, 장애인 등으로 특정하였다가 최근에는 융합형 모델을 시도하고 있음
○ 통합돌봄의 대상은 노인, 장애인 등 통합돌봄을 필요로 하는 사람이면 누구나 대상이 될 수 있도록 하고, 신청을 받아 그의 욕구에 대한 조사 및 판정을 통해 그가 살던 곳에서 필요한 서비스를 받을 수 있도록 하는 통합돌봄 제공 절차가 제시되어 있음
○ 그러나, 아직 통합돌봄의 개념이나 통합돌봄의 우선 대상, 노인장기요양보험이나 노인돌봄서비스 등 기존 제도와의 관계 등이 명확하게 제시되어 있지 않은 상태임
▶ 해외 커뮤니티 케어 추진 법제 검토
○ 영국은 지방정부 주도의 사회서비스 제도를 확립하고, 이를 바탕으로 커뮤니티 케어를 추진하면서 보건의료와 돌봄서비스 간의 연계를 위한 법제를 마련하였음
- 국가보건서비스(NHS) 중심의 보건의료 서비스와 지방정부 중심의 돌봄서비스의 연계를 위해 보건복리위원회를 설립하여 연계를 도모하였으며, 통합돌봄 서비스 모형을 만들기 위한 시범사업을 추진하기도 하였음
- 2014년 돌봄 기본법을 제정하여 지방정부 중심의 돌봄서비스 제공 원칙과 전달체계, 서비스 품질관리, 더나은돌봄기금 설치 등을 규정하여 커뮤니티 케어 제도를 지원하고, 최근에는 NHS를 중심으로 통합돌봄제도(Integrated Care System)의 도입을 추진하고 있음
○ 스웨덴은 노인에 대한 지역사회 거주 원칙과 탈시설화 운동이 결합된 아델 개혁을 통해 지방정부 중심의 사회서비스 제공을 확립하고, 기초 지방자치단체인 콤뮨에게 노인 돌봄의 주요 책임을 부여함
- 사회서비스법을 중심으로 지방정부가 사회서비스 제공의 책임을 지고, 재정 등 분권화가 확립됨으로써 커뮤니티 케어를 수행하고 있음
○ 일본은 고령화에 대응하여 2012년부터 의료와 개호의 통합을 골자로 한 지역포괄케어 제도를 구축하였고, 이를 위한 입법을 단행함
- 2013년 사회보장제도 개혁을 위한 입법, 2014년에는 지역에서의 의료와 개호의 연계를 위한 법률, 2017년에는 지역포괄케어 강화를 위한 개호보험법 등 관련 법률의 일괄 개정을 실시함으로써 지역포괄케어센터, 개호의료원, 재택의료․개호 연계사업 등을 통해 지역포괄케어 제도를 뒷받침하고 있음
○ 세 국가 모두 커뮤니티 케어 추진에 있어서 근거 법률을 제정함으로써 제도 시행의 주체, 권한과 책임, 재정 문제, 보건의료와 돌봄서비스 간 연계를 명확히 하였다는 점에서, 우리나라에서도 커뮤니티 케어의 정착을 위해서는 법적 기반을 마련하는 동시에 관련 법률에 대한 개정이 함께 이루어질 필요가 있음
▶ 우리나라 커뮤니티 케어 관련 법령의 분석
○ 커뮤니티 케어의 추진에 있어서 관련 법령에 대한 분석이 필요한 바, 본 연구에서는 사회보장기본법을 비롯하여 사회보장급여법, 사회서비스이용권법, 사회복지사업법 외에 보건분야, 의료 분야, 돌봄 서비스 분야, 주거지원 분야로 나누어 관련 법제를 분석함
- 보건 분야에서는 보건의료기본법과 지역보건법, 의료 분야에서는 의료법과 국민건강보험법을 살펴보았고, 돌봄 서비스에 관해서는 노인장기요양보험법과 노인복지법을 검토하고, 주거지원에 관해서는 주거기본법을 비롯하여 공공주택특별법과 주거약자법 등을 검토함
- 분석 결과, 지역에서의 사회보장에 관해서는 이미 법적인 근거가 마련되어 있으나, 실제로 지역의 인력이나 인프라의 부족, 보건의료와 복지서비스간 연계가 제대로 이루어지지 않는 등 현실적인 문제와 기존의 분절적이고 공급자 중심의 서비스 제공을 규정한 법제간 장벽으로 인해 제대로 실현되지 않은 것으로 보임
- 따라서, 커뮤니티 케어를 추진하기 위해서는 지역을 중심으로 한 이용자의 욕구에 기반한 필요한 각종 서비스를 통합 또는 연계하여 제공할 수 있도록 관련 법제에 대한 면밀한 검토 및 조정이 필요함
▶ 커뮤니티 케어 추진의 법적 쟁점
○ 우리나라에서 커뮤니티 케어(지역사회 통합돌봄)를 추진하기 위한 법적 근거를 마련함에 있어서 검토해야 할 법적 쟁점은 다음과 같음
- 첫째, 입법의 필요성과 함께 통합돌봄의 개념이 명확하게 제시될 필요가 있는데, 통합돌봄은 새로운 서비스를 창출하는 것이 아니라 기존의 돌봄서비스의 전달체계를 지역사회 기반, 이용자 중심으로 개편하는 것이고, 통합돌봄에서 제공하는 서비스는 기존의 개별법상 제공되고 있는 사회보장급여로서 이를 어떻게 연계 또는 통합하여 제공할 것인지가 중요한 문제임
- 둘째, 입법의 형식은 통합돌봄 제도가 기존의 사회서비스 전달체계의 개편인 동시에 주거지원, 방문 또는 재택의료 등의 활성화 등 다른 법률의 개정을 수반한다는 점에서 기존 입법체계와의 정합성을 확보하기 위해서 기본법이 적절할 것으로 사료됨
- 셋째, 통합돌봄 사무와 조직에 관해서는 기존 사회보장 제도에서 존재하는 지역사회보장협의체, 희망복지지원단 등의 기능과 통합사례관리 등 기존의 지역 사회보장 제도와의 기능 중복을 고려할 필요가 있음
- 그밖에 재정 확보 방안, 욕구사정을 위한 통합 판정 도구 마련, 사례관리 방법, 담당 인력의 확보 및 처우, 정보 연계 등 다양한 쟁점이 논의되어야 함
▶ 커뮤니티 케어 관련 법제의 개선방안
○ 커뮤니티 케어 추진을 위해서는 법적 근거를 마련함과 동시에 사회보장 법제 전반에 대한 검토를 통해 관련 법제의 개편이 함께 이루어져야 할 것임
- 일본에서와 같이 관련 법률을 일괄 개정하는 방안을 고려할 수 있고, 중요성과 시급성에 따라 단계별로 접근하는 방안도 있을 수 있음
○ 본 연구에서는 다양한 관련 법제들 가운데, 노인장기요양보험법, 의료법, 주거지원 관련법에 관해 개선방안을 제시함
- 노인장기요양보험법 등 기존의 노인돌봄서비스와 유사, 중복되는 서비스를 통합하여 운영하고, 현재 나누어져 있는 재가급여를 통합하는 통합재가급여를 규정할 필요가 있음
- 지역사회에서 방문진료나 재택의료 서비스를 활성화하기 위해서는 의료법과 지역보건법 등 관련 법령의 검토를 통해, 통합돌봄에 관한 법률을 제정하면서 방문진료나 재택의료 서비스의 근거를 명시함으로써 의료법 제33조와 정합성을 확보할 수 있을 것임. 또한 방문건강서비스를 담당하고 있는 보건소의 기능에 통합돌봄에서의 의료나 간호서비스 기능을 통합 운영하는 방안을 고려해볼 수 있음
- 케어안심주택으로 대표되는 주거지원에 관해서는 현행 법령상 고령자복지주택이나 주거약자용 주택 등 서비스가 결합된 주택들을 활용할 수 있기 때문에, 관련 법령에 통합돌봄과의 연계를 명시함으로써 케어안심주택에도 최저주거기준, 안전기준, 주택개조비용 지원 등이 적용되도록 해야 할 것임
Ⅲ. 기대효과
▶ 학술적 기여도
○ 지역사회 통합 돌봄에 관해 법제적 관점에서 다루어야 할 쟁점 사항 및 해외 사례를 비교법적 관점에서 분석하고, 관련 법제도에 대한 시사점 및 향후 개선 필요 사항을 도출함으로써 향후 관련 학술적 연구의 기초자료로 활용 가능
▶ 정책적 기여도
○ 커뮤니티 케어에 대한 법제적 관점에서 추진되어야 할 제도 수립 방안 및 사각지대 해소 및 관련 기관․전문가 간 관계 정립 등 지역사회 통합 돌봄 제도의 안정적 추진을 위한 법제도 기반 마련에 기여
요약문 5
Abstract 13
제1장 서 론 / 25
제1절 연구의 배경 및 목적 27
1. 연구의 배경 27
2. 연구의 목적 31
제2절 연구의 범위 및 방법 32
1. 연구의 범위 32
2. 연구의 방법 33
제2장 커뮤니티 케어 도입 배경과 주요 내용 / 35
제1절 커뮤니티 케어 도입 배경 37
1. 커뮤니티 케어 도입의 필요성 37
2. 커뮤니티 케어의 특징 42
제2절 우리나라 커뮤니티 케어 추진 현황 43
1. 지역사회통합돌봄 기본계획 및 로드맵(2018) 43
2. 지역사회통합돌봄 선도사업 실시(2019~2022) 51
제3절 우리나라 지역사회 통합돌봄의 주요 내용 56
1. 통합돌봄의 대상 56
2. 통합돌봄 시행을 위한 추진체계 56
3. 통합돌봄 서비스의 내용 57
4. 통합돌봄 서비스 제공 절차 60
제4절 지역사회 통합돌봄 시행을 위한 쟁점 61
1. 통합돌봄의 개념 및 입법의 필요성 61
2. 통합돌봄을 위한 중앙정부와 지방자치단체 간 권한 배분과 재정 61
3. 보건의료서비스와 요양․돌봄(복지)서비스와의 연계 62
4. 지방자치단체에게 필요한 정보 연계 및 정보시스템 구축 63
5. 관련 법령의 정비 63
제3장 해외의 커뮤니티 케어 추진 법제 분석 / 65
제1절 영국 67
1. 개관 67
2. 커뮤니티 케어의 성립 배경과 발전 68
3. 커뮤니티 케어의 주요 내용 77
4. 소결 79
제2절 스웨덴 80
1. 개관 80
2. 커뮤니티 케어의 성립 배경과 발전 83
3. 커뮤니티 케어의 주요 내용 101
4. 소결 111
제3절 일본 113
1. 개관 113
2. 지역포괄케어 도입 배경과 발전 116
3. 지역포괄케어의 주요 내용 132
4. 소결 148
제4장 커뮤니티 케어 추진을 위한 국내 관련 법제 검토 / 151
제1절 사회보장기본법과 사회보장급여법 153
1. 사회보장기본법 153
2. 사회보장급여법 155
제2절 사회서비스 관련 법제 162
1. 사회서비스 이용 및 이용권 권리에 관한 법률 162
2. 사회복지사업법 165
3. 사회서비스원법 166
제3절 보건의료 관련 법제 170
1. 보건의료기본법 170
2. 지역보건법 173
3. 의료법 177
4. 국민건강보험법 180
제4절 요양·돌봄서비스 관련 법제 182
1. 노인복지법 182
2. 노인장기요양보험법 187
제5절 주거지원 관련 법제 190
1. 주거기본법 190
2. 공공주택 특별법 192
3. 장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률 199
4. 노인복지법 202
5. 장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법 206
제6절 지역사회 통합돌봄 조례 208
1. 조례 제정 현황 208
2. 조례 내용 비교 분석 210
제5장 커뮤니티 케어 추진을 위한 법제도 개선방안 / 213
제1절 커뮤니티 케어 추진을 위한 법적 근거 마련 215
1. 지역사회통합돌봄법(안)의 검토 215
2. 지역사회 통합돌봄 추진을 위한 입법의 주요 쟁점 247
제2절 커뮤니티 케어 관련 법령의 개정사항 262
1. 노인장기요양보험제도의 개선 관련 262
2. 방문의료 또는 재택의료의 활성화 관련 263
3. 케어안심주택의 법적 근거 마련 등 265
제6장 결 론 / 267
참고문헌 275
본 공공저작물은 공공누리 “출처표시+상업적이용금지+변경금지” 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
키워드
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저자
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