한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 우리나라 지방자치단체의 재정자립도는 대단히 열악한 것으로서, 중앙정부로부터의 교부세나 보조금에 의존하지 않을 경우 행정서비스의 최소수요(national minimum)를 충족시키기에도 어려운 형편에 처해 있음.
□ 이 같은 문제를 해결하기 위한 방안의 하나로서 각 지자체가 활용하고 있는 수단이 지방공기업(local public enterprise)임. 이 점에서 지방공기업은 지자체의 자주재원의 확보 및 지방재정의 건전성 측면에서 중차대한 의미를 가지며 지방공기업의 설립, 운영, 경영, 예산회계 등 전반에 대한 면밀한 법적 토대의 수립과 엄정 집행이 필요함.
○ 본 연구는 우리나라 지방재정의 건전성에 있어서 날로 그 중요성이 커지고 있으면서 아울러 사회적 문제도 야기하고 있는 지방공기업 제도를 개선하기 위하여, 지방공기업의 설립, 운영, 관리 및 예산, 회계 등 지방공기업과 관련된 제반법제(지방공기업법, 지방재정법, 지방자치법 등)의 현황과 문제점을 분석하고 그 법제적 개선방안을 도출함으로써 지방공기업이 지방재정의 건전화에 기여할 수 있도록 하려는 것을 목적으로 함.
○ 이를 위해 본 보고서에서는 지방공기업의 유형별 분석 및 운용현황에 대한 조사를 수행하였으며, 지방공기업법의 발전과정 및 시대별 특징을 분석하였음. 이를 토대로 현행 지방공기업법을 중심으로 관련법제의 현황과 문제점, 한계 등을 지적하였음.
○ 아울러 현행 법제의 문제점을 개선하기 위한 기초연구로서 미국, 독일, 일본의 지방공기업관련 법제를 소개하고 분석하였으며, 이들 국가의 지방공기업 관련 주요 법제의 번역본을 부록으로 수록하였음.
○ 끝으로 현행법제 및 비교법제의 분석을 토대로 하여 법제개선방안을 제시하였음. 

Ⅱ. 주요 내용
□ 그간 지방자치단체별로 지방공기업을 남발한 결과 지방재정의 건전성을 제고하기 보다는 오히려 훼손하는 방향으로 운용되는 경우가 없지 않았음. 그 점에서 지방자치단체로 하여금 신규 사업투자 등 자본투입 초기단계에서 보다 엄격한 요건을 적용하여 신중한 운용기조를 유지토록 할 필요가 있음.
□ 지방공기업에 대한 통제 방향은 자율성을 최대한 보장하면서 그 재정통제의 기본 축을 지방자치단체에 의한 통제 중심으로 운용하되, 투명성을 위해 필요한 경우에 행정안전부 장관에 의한 통제를 가미하는 방식으로 전개되도록 할 필요가 있음. 아울러 지방자치단체의 장에 의한 통제와 지방의회에 의한 통제의 조정도 적절히 보완되어야 할 것임.
□ 현재의 시스템에 대한 시대적 요구와 자율성 보장필요성에 비추어 일정 정도의 제도개편이 필요하다고 봄.
○ 먼저, 국가공기업의 경우와 마찬가지로 중앙정부가 예산편성지침을 하달하는 방식 자체의 자율성 침해 여지에 대한 우려는 지방직영기업에 대해서도 유효하며, 같은 논의선상에서 현행 제도의 개선이 모색되어야 할 것임.
○ 하지만 예산편성지침을 전면 폐지할 경우 그 동안 유지해 온 지방공기업의 운영기조가 흔들릴 수 있기 때문에 이 문제는 일반회계의 예산편성지침 폐지방침과 보조를 맞추어 점진적으로 논의되어야 함.
○ 이를 위해 광역자치단체가 공기업을 설립하는 경우 행정안전부나 기획재정부와의 사전협의를 거치도록 할 필요가 있다. 협의결과에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 자치단체장이 반영하도록 할 수 있도록 구속력을 부여하여야 할 것임. 
□ 중앙정부와 사전협의 시에는 자치단체가 제출한 타당성 검토결과를 외부 전문기관에 의뢰, 적정성을 재검토하도록 절차를 밟도록 해야 함.
□ 지방공기업이 민간사업자와 경쟁 및 마찰우려가 높은 수익성 위주의 사업이나, 자본부족, 독과점 등 요인이 적고 민간분야가 활성화가 되어있는 사업에 진출하는 것은 지방경제를 침해할 우려가 있으므로 진입에 신중하고도 엄격한 기준이 필요함.
□ 지방공기업의 자율성 내지는 지방분권화를 위해 예산편성지침의 작성과정에 지방자치단체의 장이 개입할 수 있도록 할 필요가 있음.
□ 한편 지방공기업법상 예산 불성립시에 예산집행에 대해 준예산제도를 인정하고 있으나 준예산을 집행할 수 있는 구체적인 경비를 법에 명시할 필요가 있음.
□ 또한 준예산에 의해 집행된 예산은 당해 연도의 예산이 성립하면 그 성립된 예산에 의해 집행된 것으로 보기 때문에 예산 오용의 결과를 초래할 수 있으므로 준예산경비항목에 대한 개괄적인 규제가 필요함. 

Ⅲ. 기대효과
□ 본 연구에서 제시하는 지방공기업관련 법제의 개선방안을 통해 지방재정의 건전성을 제고하기 위한 지방공기업 관련 입법자료로서 지방자치단체는 물론, 중앙정부(지방자치당국 및 재정당국)에 의해 활용될 수 있을 것으로 기대됨.
□ 주요국의 지방공기업 관련 법제 분석결과는 학계의 기초자료로서 활용될 수 있을 것으로 기대됨.

제1장 연구의 필요성과 목적 15
Ⅰ. 연구의 필요성 15
Ⅱ. 연구의 목적 17

제2장 지방공기업의 의의와 운용실태 19
Ⅰ. 지방공기업의 의의와 운용실태 19
Ⅱ. 지방공기업 운용실태 30

제3장 지방공기업 관련법제의 현황 및 문제점 37
Ⅰ. 지방공기업 관련 법제 개관 37
Ⅱ. 지방공기업법의 연혁 37
Ⅲ. 지방공기업법의 발전 궤적 51
Ⅳ. 현행법상 지방공기업 관련 법제의 문제점 52

제4장 주요국의 지방공기업 관련 법제 분석 75
Ⅰ. 미국의 지방공기업 관련 법제 75
Ⅱ. 독일의 지방공기업 관련법제 80
Ⅲ. 일본의 지방공기업 관련법제 87

제5장 현행 법제의 개선방안 93

참고문헌 101

[부록] 주요국의 지방공기업 관련 법제 105
Ⅰ. 일본 지방공영기업법 105
Ⅱ. 독일의 지방공기업법 129
Ⅲ. 스위스 캔톤주의 재정예산을 위한 표준법 145