한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 최근에는 기술 발전에 따라 토양오염조사 결과 심각한 토양오염이 확인되고 그에 대한 정화조치명령이 내려지는 사례가 증가하고 있으며, 토양정화책임을 둘러싼 분쟁도 빈발하고 있음
○ 철강공장, 제련소, 택시차고지, 사격장, 주유소 등 여러 유형의 토지에서 분쟁이 발생하고 있음
○ 분쟁의 양상 또한 토양정화조치명령처분의 취소를 청구하는 내용의 행정소송, 원인자 간 비용부담을 다투는 내용의 민사소송, 나아가 정화책임 관련 조항의 위헌 여부를 다투는 내용의 헌법소원 및 위헌법률심판 등 다양한 형태로 나타나고 있음
□ 최근의 분쟁에서 다투어지고 있는 쟁점을 명쾌하게 해결하기에는 아직까지 토양정화책임에 관한 법리가 확립되어 있지 못하며, 외국의 분쟁사례나 판례에 대한 심층적인 분석이 이루어지지 못하고 있음
○ 이에 따라 국내의 분쟁사례에 대한 심층적인 분석을 통하여 문제가 되고 있는 쟁점을 확인하고, 그 원인을 제공하고 있는 현행법제상의 문제점을 확인하는 작업이 우선되어야 할 것임
○ 또한, 이들 쟁점을 다루고 있는 각국의 관련법제 및 분쟁사례를 집중적으로 분석함으로써, 우리나라에 시사하는 바를 모색할 필요성이 있음
□ 향후 토양정화책임을 둘러싼 논란의 여지를 줄이고 관련 분쟁을 해소하기 위한 토양정화책임법제 개선방향을 제시하는 것을 목적으로 함

Ⅱ. 주요 내용
□ 우리나라의 토양정화책임법제 및 관련분쟁사례를 분석함
○ 우리나라 토양환경법제의 발전과정을 되짚어 보고, 현행 「토양환경보전법」을 중심으로 토양정화책임체계를 분석함
○ 토양정화책임 관련 분쟁사례를 사실관계에서부터 법원의 판결에 이르기까지 구체적으로 검토하고, 다툼이 이루어진 주요 쟁점과 향후 다투어질 가능성이 있는 쟁점을 정리함
- 대상사건: 마산한국철강부지 사건, 장항제련소 사건, 유류저장탱크 사건, 택시차고지 사건, 클레이사격장 사건 등
- 주요 쟁점: 토양오염관리대상시설의 범위, 연대책임 및 오염원인자 간의 구상관계, 정화책임의 소급 가능성, 정화책임의 면제 등
□ 주요 외국의 토양정화책임법제 및 관련 판례를 분석하고, 시사점을 도출함
○ 미국의 토양정화책임법제 및 관련 판례 분석
- CERCLA에 따른 정화책임자의 범위와 복수 당사자 간의 책임 배분, 슈퍼펀드법 및 브라운필드법에 따른 정화책임 면제 등을 포함하여, 미국 토양정화책임법제의 주요내용을 분석함
- 정화책임자의 범위, 엄격책임, 연대책임, 소급책임 등에 관한 판례의 태도를 분석함
○ 독일의 토양정화책임법제 및 관련 판례 분석
- 연방토양보호법에 따른 정화의무자의 범위, 정화책임의 성질과 내용 등을 포함하여, 독일 토양정화책임법제의 주요내용을 분석함
- 상태책임의 근거와 한계, 소급효, 복수의 정화책임자 간의 선택, 비용상환 등의 쟁점을 중심으로 분쟁사례의 개요와 판례의 태도를 분석함
○ 일본의 토양정화책임법제 및 관련 판례 분석
- 토양오염대책법에 따른 오염상황조사, 구역지정 및 오염제거 등의 조치의무 등을 포함하여, 일본 토양정화책임법제의 주요내용을 분석함
- 토양오염상황조사 및 오염제거조치명령 관련 행정판례, 법령에 따른 토양오염조사?정화비용의 구상에 관한 민사판례, 토양오염에 따른 계약책임에 관한 민사판례 등으로 구분하여 분쟁사례의 개요와 판례의 태도를 분석함
○ 각국의 법제 및 판례를 평가하고 정화책임자의 범위와 그 책임의 근거, 손해배상책임과 토양정화책임의 구별, 연대책임 및 비용부담관계, 정화책임의 소급, 정화책임의 면제 또는 책임범위의 제한 등 각각의 쟁점별로 시사점을 도출함
- 우리나라의 「토양환경보전법」이 정하고 있는 정화책임자의 범위는 외국에 비하여 과도하게 설정되어 있는 것은 아닌 것으로 이해되며, 경찰책임이론을 기초로 그 논리적 근거가 뒷받침될 수 있음
- 우리나라와 같이 토양정화책임을 지는 자를 “오염원인자”로 개념지우고, 사법상의 책임과 공법상의 책임에 대하여 동시에 적용되도록 하고 있는 예는 다른 국가에서 찾아볼 수 없음
- 정화책임자의 우선순위에 관하여, 독일에서는 연방토양보호법상 정화책임자의 규정순서를 책임자의 순위로 볼 수 있다는 판례가 있으며, 법원이 복수 원인자 간의 선택재량 기준으로 ‘위험에의 근접’을 제시하고 있음. 일본의 경우에는 법률상으로 정화책임자 간의 우열 문제를 확실히 하고 있음에 따라 행정처분의 위법성을 다투는 분쟁이 거의 없음을 확인할 수 있음
- 정화책임자 간의 비용부담관계에 관해서는, 우리나라를 제외한 미국, 독일, 일본 모두가 구상권을 법으로 명시하고 있음. 복수의 오염원인자 간의 비용분담 방법이나 기준과 관련하여, 독일은 별다른 규정을 두지 않고 사안에 따라 판례를 통해 해결하는 경향을 보이고 있음에 반해, 미국의 경우에는 CERCLA와 판례에서 여러 고려요소를 제시하고 있음. 다만, 여러 고려요소의 사안별 활용방식에 관하여는 사안의 특성에 따라 달리 정해짐
- 정화책임의 소급과 관련하여, 토양정화책임이 소급 적용되는 것으로 해석하면서 양수인이 오염원인자로 간주되기 시작한 2002년 1월 1일을 기준으로, 그 이전의 양수인에 대해서는 신뢰이익이 침해된 것이라고 판시한 헌법재판소의 태도와 달리, 미국 법원은 일관되게 소급책임의 성질을 긍정하고 그 합헌성을 인정하고 있으며, 우리나라와는 처한 상황이 다소 다를 수는 있으나 독일 법원의 경우에도 보호할 만한 가치 있는 신뢰이익의 유무에 관한 판단시점을 연방토양보호법의 시행 시점보다 이전으로 보는 경향이 있음
- 정화책임의 면제 또는 책임범위의 제한과 관련하여, 독일이나 일본의 경우에는 그 가능성을 크게 열어두고 있지 아니함에 비하여, 미국은 책임의 분할가능성 입증을 통하여 자신의 책임부분에 따라 비용을 부담할 수 있는 여지를 주고 있으며, 소량 배출과 도시폐기물 배출에 대한 면책을 법으로 규정하고, 인접지 등의 소유자, 브라운필드법 시행 후의 선의매수인, 선의의 토지소유자 등의 면책요건을 구체화하고 있다는 점 등에서 그 특징을 찾을 수 있음
□ 이상에 기초하여 우리나라 토양정화책임법제의 개선방향을 제시함
○ 개선방향을 모색함에 있어서는, 헌법위반상태의 제거와 더불어 오염토양의 신속한 정화를 통한 국민건강 및 환경상의 위해 제거라는 입법목적의 달성이 동시에 고려되어야 함
○ 만일 헌법재판소가 대안으로 제시하고 있는 국가의 비용 보조, 면책이나 책임범위 제한 등을 입법화한다면, 토양정화를 위한 기금 설치 등 재원 조성에 관한 입법론적 검토도 함께 이루어져야 할 것임
○ 오염원인자의 범위, 책임의 성질 등을 고려할 때, 사법상의 손해배상책임과 공법상의 토양정화책임을 엄격히 구별하여 규정할 것을 제안함
○ 공법상 정화책임론의 본질, 원인자책임원칙과의 조화, 일반국민의 납득 가능성 등을 근거로, ‘오염원인자’ 용어를 ‘정화책임자’로 전환할 것을 제안함
○ 복수의 정화책임자가 존재하는 경우, 구상권 행사에 관한 법적 근거를 명시하고 이들 간의 책임부담관계를 정립할 것을 제안함
- 세부적인 대안으로 정화조치명령 대상의 우선순위 법정, 정화조치명령처분 행사에 관한 재량준칙 마련, 면책 또는 책임제한을 위한 제도적 장치 마련, 책임분담을 위한 기구 설치 등을 제시함
- 이들 각 대안의 장단점을 고려하여 그 도입에 있어 신중한 판단을 하여야 할 것이며, 경우에 따라 이들 대안을 적절히 조합하는 방안도 고려할 수 있을 것임
- 오염토양의 신속한 정화 곤란 등의 단점을 안고 있는 대안의 도입과 관련해서는, 기금의 조성 및 이를 통한 국가의 신속한 정화조치 가능성을 확보함으로써 이를 해소할 수 있는 보완적 기제를 마련할 필요 있음

Ⅲ. 기대효과
□ 토양정화책임법제 및 관련분쟁사례의 분석을 통하여 현행법제의 문제점과 한계를 도출함으로써, 관련법령 개정 추진을 뒷받침할 수 있는 충분한 논거를 제시함
□ 주요 외국의 정화책임 관련 법제 및 판례에 관한 정보를 제공함으로써, 법령 정비의 기초자료 및 주요 논거로 활용할 수 있게 함
□ 헌법불합치결정의 내용을 분석하고 평가함으로써, 향후 헌법위반 상태의 제거를 위한 입법대안을 기초하는 데 참고할 수 있도록 함
□ 궁극적으로는 오염토양의 신속하고 적정한 정화를 통한 토양생태계의 보전 및 건강하고 쾌적한 생활환경 조성을 법제도적으로 뒷받침할 수 있는 기반을 마련함

제1장 서 론 19
제1절 연구의 목적 19
제2절 연구의 범위와 구성 21

제2장 우리나라의 정화책임법제 및 분쟁사례 23
제1절 토양환경법제의 역사 23
제2절 「토양환경보전법」상의 정화책임체계 31
제3절 토양정화책임 관련 분쟁사례 36

제3장 주요 외국의 토양정화 관련 분쟁사례 61
제1절 미 국 61
제2절 독 일 95
제3절 일 본 148
제4절 평가 및 시사점 199

제4장 토양정화책임법제의 개선방향 221
제1절 사법상 책임과 공법상 책임의 준별 222
제2절 '오염원인자' 용어의 전환 223
제3절 정화책임자 간의 책임부담관계 정립 225

참고문헌 233