한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 현재 농어촌 지역은 인구감소, 고령화의 문제를 안고 있을 뿐만 아니라, 국내외 경제상황의 변화로 경지이용률이 저하되고 한계농지의 유휴화가 진행되어, 국토자원의 낭비 및 농어촌의 지속가능성이 잠식당하고 있음
○ 경제성장 과정에서의 도시화는 자원의 효율적 이용과 지식의 공유를 통한 혁신에 중요한 역할을 하였지만, 90년대 말 경제위기 이후에는 도시에서 농어촌으로 이주하는 자들의 수가 이전과는 다른 양상을 나타내고 있을 뿐만 아니라, 농어촌 지역의 역할과 기능에 대한 새로운 기대가 있음
○ 도시와 농어촌은 상호 보완적 관계에 있는 각 지역의 기능적 특성과 역할을 가지고 있으며, 이를 충분히 발휘하도록 하기 위해서 정부는 농어촌관광, 농어촌체험·휴양, 자매결연과 같은 도시와 농촌의 교류에 관한 정책을 추진하고 있으며, 관련 법률도 제정되어 시행되고 있음
○ 농어촌 지역에서의 정주(定住) 및 도시와 농어촌의 교류에 관한 법제가 다양한 분야에 흩어져 있으며, 한편으로는 여러 곳에 중복되어 규정되어 있기 때문에, 이러한 법제의 정비를 통해 명확한 목적과 활용할 수 있는 정책수단을 제시할 필요가 있음
□ 연구의 목적
○ 농어촌 정주지원 및 도농교류에 관한 정책목적을 달성하기 위해 제개정되어 있는 법제의 현황 분석
○ 일본의 정주지원 및 도농교류 관련 법제를 소개하고 시사점을 얻고자 함
○ 이를 통하여 농어촌 정주지원과 도농교류에 관한 법제개선 방안을 제시하여 농어촌의 지속가능한 발전과 국가균형발전에 이바지함으로써 국민의 삶의 질 향상에 이바지하고자 함

Ⅱ. 주요 내용
□ 도농교류와 농어촌 정주지원의 의의
○ 도농교류의 의의
- 법령상 도농교류란 “농어촌체험·휴양마을 사업, 관광농원사업 등을 통하여 도시와 농어촌 간에 이루어지는 인적 교류와 농림수산물 등의 상품, 생활체험·휴양서비스, 정보 또는 문화 등의 교환·거래 및 제공 등”을 말함
- 법령상의 도농교류의 개념은 정책수단을 특정하면서 그 외연을 한정하고 있지만, 도농교류라고 하는 것은 도시와 농어촌 사이에 교류할 수 있는 모든 유무형 자산을 대상으로 하며, 도시는 자본과 소비력을 특징을 하는 가치와 농어촌은 농수산물 생산기지적 특징과 배후지적 특징이라는 가치를 서로 지속적으로 주고받으며 새로운 긍정적 가치를 만들어 가는 것을 의미함
- 개념상 도농교류의 유형으로는 농촌관광형, 자매결연형, 상품거래형, 농촌문화교육형으로 구분될 수 있음
○ 농어촌 정주지원의 의의
- 법령상 농어촌 정주지원이란 “농어촌으로 이주하여 정착하려는 도시민에게 정보와 교육을 제공하고 정주대상 마을의 정비 등에 필요한 지원을 하는 행위”를 말함.
- 최근에 자주 사용되는 귀농·귀어(歸農·歸漁)는 “농어업을 영위하고자 하는 목적”을 개념표지로 한다는 점에서 이를 요하지 아니하는 정주지원과는 차이가 있지만, 귀농·귀어도 농어촌에서의 정주를 바탕으로 하고 있기 때문에, 농어촌 정주지원은 귀농·귀어에 대한 지원을 포함하고 있음
□ 도농교류 및 농어촌 정주지원 관련 법률의 내용
○ 관련법제의 체계
- 도농교류 및 농어촌 정주지원에 관한 법제는 헌법, 기본법에서부터 특별법, 개별 법률에 이르기까지 다양한 법체계를 취하고 있으며, 먼저, 헌법에서는 “국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다”, “국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다”, “국가는 농·어민(…중략…)의 자조조직을 육성하여야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다.”는 규정을 두고 있음
- 기본법으로는 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」, 「해양수산발전기본법」이 있으며, 헌법의 관련 규정을 보다 구체적으로 규정하여 “도시와 농촌의 균형발전과 농촌주민의 소득 증대 및 삶의 질 향상을 위하여 농촌관광, 농촌체험, 농업관련 자연학습 및 휴양자원의 개발 등 도시와 농촌의 교류를 활성화하기 위한 정책을 수립·시행”, “도시와 어촌간의 교류확대 및 어촌의 소득증대를 위하여 어촌을 특성있는 관광지로 개발하는 어촌특화 관광을 위한 시책을 마련하고 이를 시행”하도록 정하고 있음
- 특별법으로서 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」이 있고, 개별 법률로서 「도시와 농어촌간의 교류촉진에 관한 법률」이 있고, 그 밖에도 관련 내용이 여러 법령에 산재되어 있음
○ 관련 법제의 문제점
- 도농교류 및 농어촌 정주지원에 관한 내용이 다양한 입법형식으로 다양한 내용이 규정되어 있지만, 그 정책의 목적 및 수단이 농어촌체험·휴양 등에 한정되어 있음
- 유사한 규정이 다수의 법률에 산재되어 있어, 중복 지원 내지는 개관가능성을 저하시키는 문제가 있음
□ 일본의 관련 법제
○ 일본의 관련 법제로 우선 기본법인 「식료·농업·농촌기본법」에서는 농어촌이 가지는 농산물공급기능 이외의 다면적 기능을 중시하면서, 도농교류에 관한 규정을 두고 있음.
○ 「농산어촌의 활성화를 위한 정주 및 지역간 교류의 촉진에 관한 법률」이 농어촌 정주지원 및 도농교류에 관한 일반법이 되고, 여기서는 활성화 계획의 수립, 국가의 교부금, 정주지원 및 도농교류에 필요한 시설의 원활한 정비를 촉진하기 위해 필요한 농림지 등의 소유권이전 등 촉진계획 수립을 정하고 있음
○ 도농교류의 한 유형인 농어촌 체험에 관해서는 「시민농원정비촉진법」을 제정하여 운용하고 있을 뿐만 아니라, 체재형 교류에 관해서는 「농산어촌체재형 여가활동을 위한 기반정비의 촉진에 관한 법률」을 제정하여 그린 투어리즘을 추진하고 있음
○ 그 밖에 정주지원 내지 귀농지원에 관해서는 「청년 등의 취농촉진을 위한 자금의 대부 등에 관한 특별조치법」을 제정하여 청년 등의 취농을 도모하고 있음
□ 법체계 정비에 관한 개선방안
○ 정주지원 및 도농교류에 적용가능한 농어촌지역의 새로운 정의
- ‘농어촌 지역’이라는 개념은 정주지원 및 도농교류에 있어서 핵심적 개념이지만, 이에 해당하는 지역적 범위가 너무 광범위하게 설정되어 있고, 따라서 정주지원 및 도농교류의 대상범위를 획정하는데 있어서는 부적합함
- 기본법에서 사용되고 있는 ‘농어촌’은 법률의 적용범위를 포괄적으로 설정하기 위해서 사용된 것이며, 또한 그 정의의 바탕은 국토의 계획 및 이용이라는 관점에서 농어촌이 정의되고 있기 때문에 정책목적을 달리하는 정주지원 및 도농교류에서 사용하기에는 적합하지 않음
- 따라서 정주지원 및 도농교류에서 활용할 수 있는 농어촌 개념을 정책목적을 실현하기에 적합한 것으로 새로이 설정해야 함
○ 각 지자체 별 정주지원 내지 귀농의 수용용량 조사 및 관리에 관한 제도 도입
- 중앙정부 내지 지방자치단체의 행재정적 자원이 투입되는 경우에는 실태조사 내지는 그 결과를 관리할 필요가 있고, 이는 정주지원이 단지 거주지를 제공하는 것만이 아니라 경제활동을 거점을 제공한다는 측면에서 지역을 기반으로 하는 농어업의 경우에 경작지, 어장의 수용용량을 조사하고 그 결과를 공개하는 법제도가 마련되어야 함
○ 정주지원 등을 위한 교육 등에 관한 법제개선
- 도시민의 농어촌으로의 정주지원을 위해서는 준비단계에서 교육이 매우 중요하고, 이를 위해서는 농어촌에서의 교육 뿐만 아니라, 대도시에서 도시민을 상대로 교육할 필요가 있으며, 도시에서의 교육활동이 또한 도농교류의 중심이 될 수 있도록 법제를 개선해야 함
- 농어촌 뿐만 아니라 도시에서도 각종 도농교류를 지원하는 센터 등이나 교육시설을 설치하고 운영할 수 있는 법제를 마련할 필요 있음
○ 지역적 특수성을 반영한 조례의 제정과 시행
- 지방자치단체에서 귀농·귀어 관련 조례를 제정하고 있지만, 지역적 특수성이 반영되어 있는 조레는 많지 않음
- 농촌과 어촌, 시군단위와 읍면 등 지역적 특성에 따라 정책의 차별화와 입법을 통한 수혜의 차이를 달리 하여 실효적인 조례의 제정과 시행 필요

Ⅲ. 기대효과
□ 농어촌·농어업에 관한 법제개선 방안 연구의 기초연구로 활용될 것이며, 도농교류 촉진을 위한 규제를 선진화하는 등 제도적 기반 강화에 기여
□ 정주지원 및 도농교류 촉진정책의 선진화를 통한 지역경제 활성화 및 국가균형발전에 기여하고 이를 통해 국민의 삶의 질 향상에 기여

제1장 서 론 19
제1절 연구의 의의 19
제2절 연구의 범위와 한계 21

제2장 도농교류와 농어촌정주지원의 의의 23
제1절 도농교류의 의의 23
제2절 농어촌정주지원의 의의 28

제3장 도농교류 및 농어촌 정주지원에 관한 관련 법률의 내용 31
1· 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 31
2· 해양수산발전기본법 35
3· 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 35
4· 도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률 36

제4장 일본의 관련 법제 47
1· 식료·농업·농촌기본법 47
2· 농산어촌의 활성화를 위한 정주 및 지역간 교류의 촉진에관한 법률 53
3· 시민농원정비촉진법 56
4· 농산어촌체재형 여가활동을 위한 기반정비의 촉진에 관한 법률 61
5· 청년등의 취농촉진을 위한 자금의 대부 등에 관한 특별조치법 63
6· 일본 지방자치단체의 도농교류 관련 조례 66

제5장 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 관련 법제간 체계정비에 관한 개선방안 71
제1절 도농교류에 관련 법률 71
제2절 도농교류와 농어촌정주지원에서의 농어촌지역 87

제6장 법제개선 방안 103
제1절 도농교류 활성화를 위한 과제 개발과 이에 대한 법제적 개선방안 103
제2절 지방자치단체의 자주적 시책을 뒷받침할 수 있는 법적 근거 확보방안 105

참고문헌 107