한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 우리 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다라고 규정하고 있고, 이에 근거한 「지방자치법」 제22조 본문에서도 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정함으로써 법률우위의 원칙을 명문으로 확인하고 있으나 상위 법령과의 불일치 소지가 있는 조례를 다수 찾아볼 수 있음.
□ 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면 지방자치단체는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 함에도 불구하고 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 경우도 나타나고 있음.
□ 불명확한 용어나 문구를 사용하여 헌법상 명확성의 원칙에 반하는 경우나 헌법상 비례의 원칙, 자기책임의 원칙 등에 반하는 사항을 규율하는 경우도 나타나고 있음.
□ 조례 중에는 용어 사용이나 문장 구성 등 형식적 완결성이 떨어지는 경우나 법제처 「알기 쉬운 법령 정비 기준」, 「자치법규 입안 매뉴얼」 등에 맞지 않는 경우 등도 많음.
□ 이상과 같은 조례는 주민과 지방자치단체 사이에 불필요한 마찰을 불러일으킴으로써 주민의 지방자치단체에 대한 불신을 초래하고 지방행정의 원활한 수행을 저해하는 요인으로 작용할 소지가 있고, 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 새로운 의무를 부과하는 등 불이익을 발생시킬 수 있음.
□ 이 연구는 현행 지방자치단체 조례 중 ① 상위법령에 반하는 사항을 규정하는 경우, ② 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정한 경우, ③ 불명확한 용어나 문구를 사용하여 헌법상 명확성의 원칙에 반하는 경우, ④ 헌법상 비례의 원칙, 자기책임의 원칙 등에 반하는 경우, ⑤ 기타(용어 사용이나 문장 구성 등 형식적 완결성이 떨어지는 경우나 법제처 「알기 쉬운 법령 정비 기준」, 「자치법규 입안 매뉴얼」에 맞지 않는 조례 사례) 등을 정비함으로써 주민의 법적 안정성·예측가능성을 도모하고, 지방행정의 법치행정을 제고하며, 조례의 법령 및 헌법 합치성을 제고하는 방안을 모색함을 목적으로 함.

Ⅱ. 주요 내용
□ 제2장에서는 조례의 법령·헌법 합치성 제고를 위한 판단기준으로서 지방자치단체의 조례 제정권의 범위와 한계에 관해서 살펴보고자 함.
□ 제3장부터 제5장까지에서는 연구대상 지방자치단체의 조사 대상 분야별로 사례를 발굴하여 그 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하고자 함.
□ 제6장에서는 발굴 사례의 현황을 정리하고 조례의 법령·헌법합치성 제고 방안을 제시하고자 함.

Ⅲ. 기대효과
□ 주민의 법적 안정성·예측가능성 확보하고, 법준수도를 고양할 것으로 기대됨.
□ 지방자치단체의 자의적인 법집행을 방지하고, 지방자치행정의 투명성을 확보할 것으로 기대됨.
□ 주민과 지방자치단체 사이의 불필요한 마찰·갈등 및 법적 분쟁 발생을 예방할 것으로 기대됨.
□ 조례의 법령·헌법합치성 및 형식적 완결도를 제고할 것으로 기대됨.

제1장 서 론 15
제1절 연구의 필요성 및 목적 15
제2절 연구의 범위 및 구성 17

제2장 지방자치단체의 조례제정권의 범위와 한계 29
제1절 조례와 법률우위의 원칙의 관계 30
제2절 조례와 법률유보의 원칙의 관계 36
제3절 조례와 벌칙의 관계 37
제4절 조례의 헌법상 일반원칙의 준수 39

제3장 국토·교통/산업·자원 관련 분야 정비대상 사례 및 정비방안 43
제1절 국토·교통 관련 분야 43
제2절 산업·자원 관련 분야 163

제4장 보건·복지/농수축산 관련 분야 정비대상 사례 및정비방안 193
제1절 보건·복지 관련 분야 193
제2절 농수축산 관련 분야 239

제5장 문화·체육·관광/환경 관련 분야 정비대상 사례 및 정비방안 345
제1절 문화·체육·관광 관련 분야 345
제2절 환경 관련 분야 406

제6장 결 론 477

참고문헌 487

《부 록》시·도별 연구대상 조례 목록 491