한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 전통적인 입법환경의 현대적 변화의 상황을 파악하고 이에 대응하는 우리나라의 입법과정 현실을 분석하여 입법과정의 재구성 방향성을 제시할 필요가 있음
▶ 정부 입법과정과 의회 입법과정의 유기적 연관성을 전제로 통합적인 입법과정을 분석함으로써 종합적인 입법과정의 재검토를 지향함
▶ 단순히 법령상 제도화 되어 있는 입법과정뿐만 아니라, 법안의 입안단계에서부터 법 시행 이후 피드백 단계까지 포괄하는 총체적 입법과정에 관한 연구를 통하여, 실효적인 제도 개선 논의에 기여하고자 함

Ⅱ. 주요 내용
▶ 입법 및 입법과정의 변화 요청은 현대사회의 시대적 변화 및 한국의 입법현실에 비추어 이해할 수 있음 
  ○ 입법 및 입법과정을 정치적 입헌주의에 입각하여 이해할 필요가 있음
    - 정부제출 법률안 역시 민주적이고 전문적인 검토 및 분석과정을 거칠 필요가 있으나, 법적 입헌주의의 관점에서는 정부의 법안제출 이전 단계에 관해서는 그 중요성을 인지하지 못함
  ○ 민주주의가 공고화되어 가면서 우리나라의 입법현실도 변화해가고 있음
    - 1987년 민주화 이후 전체 법률안 발의 건수가 증가하였는데, 특히 정부제출 대비 의원 발의 법률안의 비중이 급증하였으며, 가결건수도 의회입법이 정부입법을 추월하는 현상이 발생하고 있음 
  ○ 거시적인 관점에서 국가-사회 관계의 변화, 법-정책의 관계 변화에 따라 입법과정의 재성찰이 필요함
  ○ 이에 따라 새로운 민주주의에 대비하는 입법 및 입법과정, 가치간 갈등을 조화시킬 수 있는 입법, 제도적 환경 변화에 대응하는 입법의 필요성이 요청됨
▶ 헌법 제도적 변화의 요청 및 4차 산업혁명의 도래로 인하여 입법환경의 변화가 예상됨
  ○ 양원제 도입, 의원 정수 확대 논의, 법률안 제안의 주체에 대한 조정, 국민발안제 도입과 같은 헌법적 논의가 이루어지고 있다는 점에서 실질적인 법안 심사의 필요성, 입법과정에 참여하는 주체의 개선, 국민의 입법의지의 반영의 필요성을 확인할 수 있음
  ○ 4차 산업혁명을 이끄는 기술의 발달로 인하여 법규범은 사회적 필요와 기대에 부응하는 촉진제로서의 응답적 법으로 그 성격이 변화할 것이라고 예상되며, 이는 4차 산업혁명이 가져오는 변화로 인해 더욱 가속화될 전망임
  ○ 이러한 환경 변화로 인하여 입법 의사결정 거버넌스에도 변화가 요청됨
    - 입법적 의사결정의 자동화에 대한 대응, 상시적이고 신속한 입법영향평가 체계 구축, 입법정보 공유 시스템 구축, 공동소관부처법률 처리를 위한 입법절차 마련, 신기술에 대응하는 입법기술의 연구가 요청됨
▶ 이상의 입법환경 변화 및 사회적 요청에 대해 현행 입법과정이 대응하기 위해서 중요시 되어야 하는 쟁점은 다음과 같음
  ○ 국민 및 이해관계자들의 입법의지가 증대되고 있으나, 이를 현실적으로 반영할 수 있는 관행과 제도의 뒷받침이 충분하지 않음
  ○ 기술의 발전으로 인한 영역간 융합현상은 규율 영역간 융합으로 이어지고, 이는 국가-사회의 구조적 변화로 더욱 가속화될 것이나, 이에 적절하게 대응하기에는 현행의 위원회 심의구조가 경직되어 있음
  ○ 입법 영역에서의 전문성이 부각됨에 따라 입법지원기구의 역할 및 입법영향평가의 실질성을 확보하기 위한 대안이 필요함
▶ 이에 대응하기 위한 구체적인 입법과정의 재구성 방안을 제시하면 다음과 같음
  ○ 거시적인 관점에서 입법과정의 제도적 조정을 논의하기 보다는 보다 본질적인 측면에서 입법 고유의 전문성 제고 및 미시적 차원의 실무적 변화가 강조될 필요가 있음
    - 입법과정에서 강조되는 민주성 및 효율성은 전문성의 확보를 통해 극대화될 수 있음
    - 거시적·구조적 변화가 이루어진다고 할지라도 미시적 차원의 입법과정 관련 관행 및 문화가 재선되지 않으면, 실질적인 입법과정 개선으로까지 이어지지 않음
  ○ 정부입법 단계에서 부처간 협의 절차 개선 및 강화가 요청됨
    - 공동소관 유형의 법률과 입법을 위한 협의 절차를 법제업무 운영규정 등에 명문화하여 공동소관법률 유형을 정식화 시킬 필요가 있음
  ○ 국회 위원회의 심의 절차의 개선이 필요함
    - 국회법상 공동소관법률의 심의 절차 정식화, 개별적인 특별위원회 구성 혹은 규제혁신과 관련한 포괄적인 특별위원회 구성 방안 등이 요구됨
  ○ 정부입법 및 의원입법 단계에서 입법영향평가의 제도화가 필요함
    - 정부입법 단계에서 입법에 관한 실질적인 검토와 분석을 지원하기 위한 입법영향분석 체계를 고도화할 필요가 있으며, 구체적인 방안으로 법제처에서 총괄 및 종합하는 방법과 정부입법단계에서의 입법영향평가를 추진할 수 있는 독자적인 기관을 설정하는 방법이 있음
    - 의원입법 단계에서의 입법영향평가의 제도화 방안은 사전적 입법영향평가는 현재의 국회 입법지원기구의 업무절차를 원용 및 보완하는 방법, 법률안 제출 및 발의 이후 과정에서는 전문위원검토보고제도를 존치하고 쟁점 법안에 대해서만 입법영향평가를 실시하는 방법이 제시될 수 있음
    - 입법부와 행정부 간의 입법영향평가체계를 연계하여 종국적으로 사전, 병행, 사후적 입법영향평가의 환류체계를 만들 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과
  ○ 입법과정의 민주성과 효율성을 증대하기 위한 방안으로 전문성을 부각하고 이에 대응하는 구체적인 제도 개선 방안을 제시함으로써 정책적 개선에 기여할 것으로 판단됨
  ○ 학술적 견지에서 입법학 연구의 모델을 제시함으로써 향후 우리나라 입법 연구의 논의 토대를 제공해 줄 수 있을 것으로 판단됨

제1장 서 론 / 15

  제1절 연구의 배경 17
  제2절 연구의 목적 및 구성 20
    1. 연구의 목적 20
    2. 연구의 구성 21

제2장 입법과정 개선 및 선행연구 / 25

  제1절 국회선진화법 27
  제2절 정부입법 과정에 관한 선행연구 34
    1. 입법선진화방안 34
    2. 정부입법절차 38
    3. 입법영향평가제도 40
  제3절 의회입법 과정에 관한 선행연구 42
    1. 국회법안심의제도 42
    2. 국회 입법지원조직 44
    3. 국회선진화법 운영 및 평가 46
  제4절 소 결 48

제3장 현대사회에서의 입법 / 51

  제1절 입법과 입법과정 53
    1. 이중적 법률개념에 기반 한 입법의 개념 53
    2. 입헌주의와 입법의 개념 55
    3. 이중적 법률개념의 재전유 필요성 62
    4. 입법절차 및 과정에 관한 헌법적 이해 67
  제2절 입법과정의 변화상황 78
    1. 민주주의 공고화에 따른 입법현실 변화 78
    2. 입법현실의 변화 맥락 분석 89
  제3절 한국 입법과정의 재성찰 필요성 92
    1. 국가와 사회의 관계 변화 92
    2. 법과 정책의 관계 변화 96
  제4절 소 결 102

제4장 현대 입법환경의 변화요소 / 105

  제1절 민주화 이후의 민주주의 107
    1. 입법과정의 헌법 제도적 변화 요청 107
    2. 법률안 제안 주체의 변화 108
    3. 실질적인 법안 심사 제고 118
    4. 국민의 입법의지 반영 124
  제2절 지능정보사회(4차 산업혁명)의 도래 130
    1. 4차 산업혁명과 입법 환경의 변화 130
    2. 법규범의 성격 변화 - 응답적 법의 출현 131
    3. 4차 산업혁명 시대에서의 입법분야의 쟁점 141
  제3절 입법 실무 거버넌스의 변화 요청 148
    1. 정부 입법지원기구 148
    2. 의회 입법지원기구 154
  제4절 소 결 160

제5장 입법과정 요소화 분석 / 163

  제1절 입법과정 165
    1. 입법과정의 의의 165
    2. 입법과정의 기능 166
  제2절 입법과정의 단계별 개관 167
    1. 개 관 167
    2. 입법준비 단계 168
    3. 입안 및 발의 단계 173
    4. 심의 및 의결 단계 177
    5. 공 포 179
    6. 시사점 179
  제3절 우리나라 입법과정의 문제점 180
    1. 우리나라 입법과정의 제도적 특수성 180
    2. 입법과정 분석 요소의 선정 181
    3. 우리나라 입법과정의 검토 186
  제4절 소 결 207

제6장 입법과정 재구성의 방향 / 209

  제1절 입법과정의 의미 복원 211
    1. 개 관 211
    2. 입법의 전문성 212
    3. 입법문화의 개선과 법규범의 역할 217
  제2절 입법과정의 재구성 쟁점 220
    1. 개 관 220
    2. 효과적인 입법정책 협의 및 심의 체계 220
    3. 입법영향평가의 제도화 225
  제3절 입법의지 반영 수단으로서의 입법영향평가 238
    1. 입법영향평가 방법론의 개방성 238
    2. 과학적?실증적 방법론의 한계 241
    3. 입법영향분석을 통한 입법의지 수렴 제도화 243
  제4절 소 결 254

제7장 결론: 새로운 입법 패러다임을 향하여 / 257

참고문헌 261