한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 우리 정부는 규제개혁·혁신을 지속적으로 추진하고 있음. 그 일환으로 규제의 타당성 분석을 위한 규제영향분석 제도 및 규제등록 제도 등을 시행하고 있지만, 여러 가지 측면에서 그 한계를 지적당하고 있음

○ 현행 규제영향분석은 분석대상 및 분석기준에 있어 문제가 지적됨. 즉 피규제산업의 규제영향에 대한 종합적인 분석이 아니라 해당 개별 규제 자체에 대해서만 분석이 이루어지고, 분석 기준에 있어서도 해당 규제의 필요성이나 당위성을 간과하고 경제적 비용편익이 더 중요한 기준으로 작용하고 있음

- 규제는 산업의 공급망(Supply chain)에 연결되어 있음. 그로 인해 다수의 규제와 지원책이 결합하여 종합적인 효과를 발생하기 때문에 규제에 대한 타당성은 개별적 분석 뿐 아니라 그 종합적인 효과에 대한 분석과 검토로 이루어져야 함

- 또한 규제는 산업의 보호·발전·진흥 뿐 아니라 사회적·경제적 비용이 발생하더라도 공익적 차원을 위해서도 시행되기도 함. 하지만 기존의 규제 타당성 분석도구는 그 기준이 경제적 비용편익분석에 초점이 맞추어져 있어, 규제의 필요성이나 당위성이 간과되는 문제점이 존재함

- 이에 반해 규제지도는 전체적인 규제 현황을 제공하여 줌으로써 규제에 대한 종합적인 분석을 가능하게 할 뿐 아니라 법제도적 분석도 함께 이루어짐. 따라서 규제의 타당성 검토 시, 규제의 필요성·당위성에 대한 분석도 함께 이루어 질 수 있기 때문에 규제지도 구축에 대한 연구가 필요함

○ 또한 기존의 규제등록제도는 규제 집행자인 행정부 내부적으로 개별규제에 대한 정보를 입수하고 관리하는데 중점을 두고 있음. 이로 인해 피규제자입장에서는 규제 정보를 취득하는데 있어 불리하고, 또한 규제전체 과정에 대한 명확한 경로를 파악 할 수 없어 당해 규제에 대해 대처하기에는 역부족한 실정임

- 따라서 규제집행자와 피규제자 양자 간의 규제정보에 대한 불평등을 해소하기 위해서는 피규제자 중심의 규제정보제공이 이루어져야 할 필요가 있음

- 규제지도는 피규제자 입장에서는 규제 경로 어느 부분에서 문제가 발생했는지 또는 신설·강화 되는 규제에 대한 정보를 파악하는 것을 수월하게 하여 규제에 대한 대처가 보다 용이해짐. 또한 규제 집행자의 입장에서도 규제전체에 대한 종합적인 정보를 취득하게 됨으로써 행정부 내 또는 규제 관련 이해관계자 간의 상충되는 규제의 중복이나 모순을 방지 할 수 있음

▶ 규제지도는 종합적인 시각에서의 규제의 타당성을 검토할 수 있는 정보를 제공하여 줌으로써 4차산업혁명에 대비하여 기술·시장에 대한 불확실성의 악순환을 탈피하고, 현행 규제시스템 자체에 대한 전환(보완)을 가능하게 함. 따라서 이에 대한 심도 깊은 연구가 이루어져야 할 필요가 있음

▶ 4차 산업혁명시대의 도래로 사회 전 분야의 패러다임이 변화하고 있으며, 방송·통신 분야도 급속하게 발전하고 변화하고 있음. 이에 반해 방송·통신 관련 규제 분야 법제도는 이러한 변화에 유연하게 대응하지 못하고 있다는 지적이 있음. 따라서 방송·통신 규제분야의 법제도적 개선방안 마련을 통해 산업의 성장을 추구하는 것이 필요함

○ 방송·통신 산업은 기술의 특성상 사회에 미치는 영향이 크며, 그에 따른 부작용도 큰 분야임. 따라서 방송·산업의 무분별한 경쟁과 그로 인한 이용자를 보호하기 위해 규제의 필요성이 인정됨

- 방송·통신은 그 산업 자체 뿐 아니라 관련 산업과도 복잡하게 상호 연결되어 있어, 방송·통신 환경의 급격한 변화에 대한 현행 법제의 대응속도는 그에 미치지 못하고 있음. 이러한 환경변화와 법제와의 괴리는 방송·통신 산업 전반에 많은 문제를 발생하고 있음. 이의 효율적인 해결을 위한 첫 단추는 법제도에 대한 실태·현황 파악임. 따라서 종합적인 정보를 가시화 하여 제공하여 줌으로써 대응단계의 기초가 되는 규제지도 구축에 대한 연구가 필요함

- 방송·통신 규제지도는 긴존의 단일·선형적인 규제개선 정책의 한계를 극복을 위한 신규 규제혁신의 접근방식임. 다시 말해 규제가 산업 전반에 미치는 영향을 진행과정별로 총 망라하여 제시하여 줌으로써 방송·통신 각 산업에 대해 미치고 있는 특징, 효과 등에 대해 종합적인 규제영향분석을 가능하게 함

- 규제의 효율적인 분석을 위해서는 규제 적용 산업과 유사한 산업과의 각 과정별 비교·검토를 가능하게 할 필요성이 있음. 규제지도는 산업전반의 규제 정보의 가시화를 통하여 유사 산업과의 비교·검토를 용이하게 하여 종합적인 규제영향 검토기준을 제시해 줄 수 있음

○ 4차 산업혁명의 키워는 융합이며, 이러한 융합이 가장 활발하게 발생하고 있는 분야가 방송·통신 산업임. 이러한 방송·통신 분야의 융합으로 더욱 더 복잡·다양해지고 있는 각종 규제 내용 및 관련 법령 내용을 편리하게 확인 가능한 도구에 대한 요구가 커지고 있음. 이에 따라 규제지도의 구축 필요성이 제기됨

- 방송·통신 분야는 급격하게 변화하는 산업 중 하나임. 더욱이 4차 산업혁명의 도래로 그 변화는 한층 더 가속화 되어 질 것임. 따라서 이러한 급격한 변화에 따라 예상되는 다양한 규제 분야 법제 이슈에 대한 대응 방안이 마련되어져야 함

- 즉 방송·통신 규제지도 구축을 통해 해당 산업의 진행과정에서 나타나는 가각의 규제와 지원책을 종합적으로 검토하여 새로운 규제가 필요한지, 규제부담이 큰 경우에는 어떤 지원책으로 이를 보완할 수 있는지, 기존 규제의 정비 방안은 무엇이진 등에 대해 종합적으로 검토할 필요성이 있음

- 또한 방송·통신 규제지도의 구축은 종전 규제의 존속·개선·폐지의 필요성을 검증하고, 개선·폐지가 요구되는 규제의 개선·폐지 시점과 개선방향 등 특정 신산업·신산업의 혁신성장을 위한 규제개선 기준을 마련하는데 기여 할 수 있음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 빙송·통신 환경 변화

○ 전통적으로 방송과 통신은 전송수단에 있어 엄격하게 분리되어 방송은 방송망을 통해, 통신은 통신망을 통해 콘텐츠의 전송이 이루어졌음. 하지만 인터넷의 발달, 4차 산업혁명 등으로 인한 방송·통신 기술의 발달은 전송수단이 인터넷 중심으로 변화하고, 이에 따라 TV 수상기를 통하던 전통방식에서 벗어나 유무선 온라인 방식으로 방송프로그램 시청의 확대를 불러옴. 이에 전통적 방식에 분리되어 있던 방송·통신 분야의 규제도 산업 환경의 변화에 따라 방송·통신 분야를 한꺼번에 아우를 수 있도록 법제도가 정비 되어져야 함

▶ 방송·통신 분야 규제 

○ 방송·통신의 규제의 헌법적 근거는 사회국가원리와 문화국가의 원리임

- 사회국가의 원리는 국가의 국민에 대한 인간다운 삶의 보장과 실질적 자유와 평등의 실현에 대한 책임을 말함. 방송·통신은 공공재의 성격을 강하고 가지고 있음에도 불구하고 시장경제적 측면에서만 다루어져 온 경향이 큼. 이로 인해 기존의 방송·통신은 소수에 의해 독점 내지 과점되어 왔으며, 송·통신 시장은 정보격차를 더욱 크게 유발하고 최소한의 인간다운 생활과 사회적 통합을 달성하는데 막대한 지장을 초래함 

- 따라서 이해관계인들의 정보격차를 해소함으로써 사회통합을 달성하고 모든 국민이 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있도록 하는 방향으로 방송·통신융합이 규제되어져야 할 것이고, 이를 뒷받침하는 근거가 사회국가원리임

- 문화국가의 원리는 국가는 국민에게 문화의 자율성을 최대한 보장하면서 적극적인 문화 발달을 도모하고, 실질적인 문화적 평등을 위해 노력해야 함을 뜻함. 현대의 문화의 공급은 주로 방송·통신을 매개로 하여 주로 이루어지고 있기 때문에 문화적 평등권의 보장과 문화 발달을 도모하기 위해서는 방송·통신 서비스에 대한 국가 개입이 필요하게 됨

○ 방송·통신 규제의 법률상 근거로서는 방송법, 통신법, 방송통신발전기본법 등이 있음

- 전통적으로 방송과 통신은 분리되어 규제되어 왔으며, 주로 방송은 방송법, 통신은 전기통신사업법에 근거하여 이루어졌음. 그 내용은 크게 경제적 규제와 사회적 규제로 분류할 수 있음. 

- 경제적 규제의 구체적인 사항으로는 진입규제, 요금규제, 경쟁규제 및 소유규제에 대한 것임. 사회적 규제는 그 중요한 부분을 차지하고 있는 것이 내용규제이며, 통신은 콘텐츠 보다는 전송의 측면이 강조되는 특성에 의하여, 내용규제는 방송 분야에서 특히 강조됨. 방송 분야의 사회적 규제의 구체적인 내용으로는 방송법상의 방송편성규제, 심의·의결 규제 및 방송광고 규제 등이 있음

○ 한편, ICT기술의 발달과 융합에 의해 방송과 통신이 그 경계가 모호해지는 현상이 발생함에 따라 통일된 규제체계에 대한 필요성이 제기됨. 이에 따라 방송통신발전 기본법 및 방송통신위원회를 설치하기 위한 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률이 제정됨

- 방송통신 발전기본법은 방송·통신에 대한 정의, 방송통신의 발전 및 공공복리의 증진에 관한 사항, 방송통신의 진흥에 관한 사항, 방송통신발전기금, 방송통신 기술기준 등에 관한 사항, 방송통신재난의 관리 등에 관한 사항을 주요 골자로 하고 있음

- 그 밖에 방송과 통신의 융합이라는 새로운 환경에 대응하기 위해 방송통신위원회가 출범하였고, 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률에 근거하고 있음. 방송통신위원회는 기본적으로 통신과 방송정책의 수립, 인·허가의 추천, 내용심의 등 통신과 방송 관련 행정 업무를 수행함. 즉 통신과 방송 분야의 총괄규제기관으로서의 위상을 지님

▶ 방송·통신 분야 규제지도의 작성

○ 방송·통신 분야 규제지도는 ① 전체 규제의 절차와 단계의 파악 ② 관련 법령의 현황 조사 및 분석을 통한 기준설정 ③ 관련 법령의 분류 및 체계정리 ④ 관련 법령 법률과정 표시 ⑤ 절차별 규제내용의 정리 및 도식화 ⑥ 관련 규제내용을 Network Flow Chart에  Hyperlink 시킴. 단계별 관련규제들의 도식화(연결) ⑦ 중복 규제의 탐색 및 모니터링 시험 운용 ⑧ 규제지도의 최종 수정 ⑨ 최종 규제지도의 완성의 절차를 따름

○ 규제를 유형화하기 위한 기준은 ① 규제의 중요성, ② 규정의 개정가능성, ③ 규제 관련 법령의 성격(Negative vs. Positive, 사전규제 vs. 사후규제)임

- 규제의 중요성은 구체적으로 △규제의 규강제성, △규제의 공익성, △규제의 목적성 등을 검토하여 점수화하여 설정됨. 그 중 규제의 공익성은 국가나 사회문화마다 달리 적용될 수 있는 변화하는 개념으로 기준이 모호하여 일률적으로 계량화·수치화하기 쉽지 않다는 한계가 존재함. 따라서 본 연구에서는 방송법에서의 공익성의 개념을 차용하여 적용함. 공익의 세부 요소로서 독립성, 다양성, 접근성, 객관성으로 구분하여 판단함. 이상의 규제의 중요도의 세부기준 및 척도를 도식화 하면, 아래와 같음

 

규제의 중요도 세부기준 및 척도

표-원문참고

 

- 규제의 개정가능성은 기준의 필요성과 세부적 기준으로 △연관타법개수, △규제의 법적 이해관계인, △연관동법개수를 설정하고 조문에서 관련 개수를 점수화하여 판단하고, 이를 도식화 하면 아래와 같음

 

규제의 개정가능성 세부기준 및 척도

표-원문참고

 

- 법령의 성격은 Negative vs. Positive, 사전규제 vs. 사후규제 등을 검토하여 적용함

○ 방송·통신 규제지도는 우선 상술한 기준에 따라 규제를 유형화 함. 본 규제지도 작성은 방송법 및 전기통산업법 법령의 규제의 중요성 및 개정가능성, 법령의 성격(Negative vs. Positive, 사전규제 vs. 사후규제)에 따라 법령을 분류 한 후 분류된 법령을 방송 및 통신 사업자의 사업 절차(개시→운영→사후)에 따라 배열 한 후, 동법 내 법령 또는 시행령 간, 타법과의 관계 등 법률에 대한 연결 과정을 표시함

○ 이상의 내용을 최종적으로 도식화하는 절차는 ① 1단계: 규제별 중요도(규제의 강제성, 규제의 공익성, 규제의 목적성) 및 개정가능성(연관타법개수, 연관동법개수, 규제의 법적 이해관계인), 법령의 성격을 분석하여 수치화된 자료를 바탕으로 도형 및 색상, 버블사이즈를 적용하고, ② 2단계: 사업 절차(개시, 운영, 사후) 및 법령구분(법률, 시행령, 시행규칙)에 따른 분산형 차트 형식의 규제지도 작성 하며, ③ 3단계: 동법 내 법령 및 시행령 간의 연결과정 맵핑을 통해 규제지도의 특성으로 인해 법령․시행령․시행규칙들 간에 연결을 간단히 도식화하여 나타내어 사업자의 방송법상 수행절차를 표현하고, ④ 4단계: 타법과의 연결과정을 색상 및 표시방법 등을 통해 사업자의 수행절차 표현함

 

법령 연결과정 표시방법

표-원문참고

 

타법 색상기준표

표-원문참고

 

Ⅲ. 기대효과

○ 4차 산업혁명 등으로 인해 복잡·다양해지고 있는 방송·통신 분야의 규제지도의 작성을 통해 ① 방송·통신 분야에서의 규제의 경제적비용편익의 선형적인 분석에서 탈피하여 규제의 당위성·필요성 분석을 위한 기초로 활용할 수 있으며, ② 규제의 현황 및 실태를 총체적으로 제시하여 줌으로써 방송과 통신 분야의 무분별한 경쟁으로부터 이용자를 보호하고, 규제 시행자의 입장에서도 규제의 중복 및 모순을 방지 할 수 있을 뿐 아니라, ③ 복작하게 얽혀있는 방송·통신 분야의 규제에 대한 가시화를 통해 방송·통신 분야의 종합적인 법제도적 방안을 마련하는 기초 자료로 활용 될 수 있음