한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 인구구조변화로 인하여 모든 분야 입법 환경 변화 예상

○ 저출산·고령화에 따른 인구구조 변화가 사회·정치·경제·문화 등 다방면에서 발생할 것으로 예상됨. 인구구조변화에 대응하기 위한 법정책은 사실상 관련되는 모든 법률에 필요하겠지만, 현재에는 「저출산·고령사회기본법」이 인구감소 및 구조변화의 대응에 중심적인 역할을 수행하고 있음(「저출산고령사회기본법」제1조) 

○ 이미 한국사회는 급격하게 초고령사회 및 축소사회로 변화하고 있음. 전반적인 사회변화가 예상되면서 법제도도 여기에 큰 영향을 받을 것으로 예상됨. 즉, 인구구조변화에 따른 여러 법률의 입법환경 변화가 예상되며, 이러한 변화를 미리 준비해야 하는 과제가 발생함 

- 인구구조변화에 따라 미래를 준비하고 대응하기 위해서 현재 5년 주기로 작성되는 저출산․고령사회기본정책과 범정부 인구변화TF가 운영되고 있음. 그러나 이들이 제시하는 과제뿐만 아니라 그 이외의 다양한 주제를 발굴하고 연구할 필요가 있음 

▶ 연구의 목적

○ 본 연구는 저출산·고령사회 현상으로 인하여 발생하고 있는 인구구조변화에 대응하기 위한 입법과제 및 입법방법에 관한 연구임. 현행 법률의 개선방안을 연구하고, 입법에서 미래대응을 어떻게 할 것인지에 관한 입법방법론을 연구함. 이 두 가지 주제가 연구의 목적임

○ 구체적으로 인구관련 정책과 법률의 현황을 살펴봄. 두 번째는 일반입법과는 구분되는 미래대응 입법의 특성을 분석함. 즉 입법에서의 정당성 확보 및 합리적 예측을 위한 방법을 제시함

○ 인구구조변화로 인하여 촉발된 사회변화에 대응하기 위한 입법과제를 찾고 개선안을 제시함. 또한 인구변화정책에 대한 입법영향평가 등 입법과 정책의 실효성을 확보하고, 합리적인 입법관리 방안을 제시하는 것이 이 연구의 목적임

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 인구구조변화의 개념과 법적 기초 연구(제2장)

○ 본 장에서는 인구정책 및 인구구조 변화에 관련된 주요 법적 개념과 법률을 총괄적으로 조사함. 그리고 인구정책과 대응법제의 헌법적 의의를 연구함  

○ 우리 법제에서 인구정책과 관련된 법률의 종류와 현황을 조사함. 인구를 내용으로 하는 법률조문의 형식과 내용의 특색을 분석

▶ 인구통계 분석 및 입법적 시사점 도출(제3장)

○ 통계청이 분석한 인구관련 통계자료를 중심으로 현재 우리나라의 인구구조 변화현황을 살펴보아, 한국적 특성을 파악함

○ 우리나라 인구구조 변화의 특성이 어떻게 입법적 환경을 변화시키고 있는지 시사점을 도출함

▶ 인구구조 변화에 따른 분야별 입법현황 분석(제4장)

○ 앞에서 논의한 입법 환경의 변화나 시사점을 기초로 하여 분야별 정책과 입법내용을 살펴봄.  즉, 저출산·고령사회기본법 및 재정법제, 사회복지법제, 그리고 지역법제 등에서 인구구조 변화 관련 정책들의 현황과 변화를 분석함

○ 「저출산․고령사회기본법」에서는 저출산고령사회위원회의 법적 위상 및 범정부 인구변화TF와의 역할분담, 청년, 지역의 정책참여 확대 등을 논의함

○ 인구구조 변화에 따른 재정과 복지 수요를 뒷받침해야 할 법률에서는 장기예측제도 및 추계제도 등 미래대응을 위한 입법내용을 분석함. 사회변화에 대응할 법제도를 구축하기 위한 절차 및 방법을 분석함

○ 지역관련 법제는 인구구조변화에 가장 직접적인 영향을 받게 됨. 현재의 지역관련 법제에서 인구정책 및 인구감소에 따른 지원방안 등을 분석함 

▶ 인구구조 대응을 위한 법적 개선방안의 제시(제5장)

○ 이 장에서는 종합적 연구결과를 제시하고 개선안을 보여줌. 현재 제도도입이 논의되고 있는 인구영향평가제도의 발전방향을 제시함. 법률에서 인구영향평가를 도입하자는 논의는 이미 몇 년 전에 시작되었지만, 실제로는 법률이 아닌 조례의 형식으로 도입됨. 인구영향평가의 특징 및 문제점을 분석하여 향후 법률상 도입가능성과 도입시 필요한 내용을 제시함

○ 인구정책의 민주적 정당성 확보방안 및 효과적인 역할분담 등을 위하여 「저출산고령사회기본법」의 개정방향을 제시함

- 인구정책을 총괄적으로 관리하기 위하여 인구정책기본법(안)으로 확대개편하는 것이 필요함

- 위원회의 구성에는 각 연령세대와 중앙과 지역이 대표되도록 하여야 함

- 위원회는 중앙행정기관으로부터 인구 관련 정책과 법령에 대한 정보를 통보받고 의견을 표시할 수 있도록 함 

- 위원회에 사후평가제도를 두어서 인구정책이 효과적으로 관리도록 함

- 인구정책에 관한 지역적 거버넌스를 구성하기 위하여 지방위원회와 지방위원회 연합체를 설치함

- 지방위원회는 지역인구정책에 대한 사후평가를 실시하고 지방연합체는 지연간의 정책교류 및 중앙행정기관에 대한 정책의견을 표시하도록 함

○ 그 이외의 개별 인구 관련 법제인 지방자치법, 국가재정법 등의 개선방향도 함께 제시함

- 새로운 기금조성이나 특별회계의 확대를 통하여 지방이 인구구조변화에 대응할 수 있도록 하는 재원조달이 필요함

- 지방이 자신의 특성에 맞는 정책을 개발하고 집행할 수 있도록 자주재원으로 제공하거나 포괄보조금 형식의 재정배분이 필요함  

- 재정이나 노인복지 관련 장기예측 또는 추계재도를 신설하거나 해당 법령의 기본계획에 포함시키도록 함

- 국토나 도시, 행정서비스 관련 기본계획에 인구구조변화에 따른 변화의 대응정책을 포함시키도록 함. 

- 특히 초고령사회에 대비하여 노인친화적 무장애의 도시나 행정서비스에 대한 계획수립과 이행을 규정함  

 

Ⅲ. 기대효과

▶ 인구구조변화 대응을 위한 입법 전반의 체계 개편 방향성에 대한 기초자료

○ 최근 이루어진 인구구조변화 대응 관련 각종 입법은 인구감소지역에 대한 지원을 규정한 경우가 많음. 또한 경제사회인문연구회 중심으로 근본적인 정책연구 및 해결방안을 제시하기 위한 연구가 진행됨. 이러한 연구결과로 법제도의 개선이 요구되고 있지만, 그 동안 법률중심의 연구는 적었음. 본 연구는 인구구조변화를 입법에서 어떻게 고려하여 반영할지에 관한 주제를 다루었음. 정부와 국회가 추진하는 인구구조변화 대응정책들이 입법에 반영되기 위하여 필요한 법적 요건 및 방법에 관한 제도개선 방안을 제시하여 입법 발전에 기여하고자 하였음 

○ 인구문제는 국제적으로 비슷한 상황에 위치해 있다는 점에서 일본이나 중국의 상황과 우리의 상황을 비교한 연구를 진행함

○ 인구구조변화 대응에서의 법률제정 및 개정의 의의, 일반적인 입법과 비교하여 내용과 절차 그리고 참여방식 등에 대한 입법적 특수성 등 그동안 입법학에서 잘 다루지 않던 영역에 대한 연구로서 의미를 가짐

▶ 인구구조변화 대응 입법의 정당성 확보 및 인구구조변화 대응의 실효성 확보 제고

○ 인구구조변화 대응 입법의 전문성·특수성을 확보하면서도 세대간 또는 지역간 공정이라는 시대정신이 입법에 반영되기 위한 참여절차를 제시함. 참여를 통해 인구구조 대응 입법의 민주적 정당성을 확보하고자 함

○ 이미 온 저출산·고령사회에 적응하기 위한 합리적 수준의 입법적 대응기준 및 영향에 대한 평가제도를 제시하여 합리적이고 효율적인 인구구조 대응 입법의 관리와 정비제도를 마련하고자 함 

○ 본 연구에서 제시하는 입법개선방안 및 입법모델 등의 내용은 향후 「저출산·고령사회기본법」 등 관련 법의 개정을 위한 기초자료로 활용될 수 있음 

요 약 문 5

 

Abstract 11

 

제1장 서 론 / 25

 제1절 연구의 필요성 및 목적 27

  Ⅰ. 연구의 필요성 27

  Ⅱ. 연구의 목적 31

 제2절 연구의 범위 및 방법 33

  Ⅰ. 연구의 범위 33

  Ⅱ. 연구의 방법 34

 

제2장 인구구조변화의 개념과 법적 기초 / 37

 제1절 인구의 개념과 법적 기초 39

  Ⅰ. 인구 및 인구구조변화의 개념과 정책적 의의 39

   1. 인구의 사전적 개념과 인구학의 역사 39

   2. 인구정책의 의의 40

  Ⅱ. 인구정책의 법적 기초 45

   1. 인구정책의 헌법적 의의 45

   2. 인구정책 관련 법률현황 53

 제2절 인구정책 현황 93

  Ⅰ. 개요 93

  Ⅱ. 저출산․고령사회기본계획 93

   1. 인구정책과 기본계획의 연혁 93

   2. 기본계획과 시행계획 절차 및 평가 94

   3. 역대 저출산고령사회기본계획의 주요 내용 94

  Ⅲ. 인구변화TF의 전략과 과제 102

   1. 범정부 인구정책TF 개요 102

   2. 범정부 인구 TF의 활동 내용 102

 제3절 소결 109

 

제3장 인구구조변화 현황과 시사점 / 111

 제1절 인구통계의 법적 근거 113

 제2절 인구통계 분석 116

  Ⅰ. 총인구와 인구성장률 116

  Ⅱ. 합계출산율 추이 118

  Ⅲ. 고령화 추이와 생산인력인구의 감소 122

  Ⅳ. 지역별 인구이동의 추이 124

  Ⅴ. 인구피라미드의 변화 126

 제3절 인구통계현황의 입법적 시사점 128

  Ⅰ. 출산율 제고 정책의 한계 128

  Ⅱ. 노령인구의 지속적 확대와 급격한 20~30대 세대의 인구축소 129

  Ⅲ. 인구정책과 지역균형발전의 관계 133

 

제4장 인구구조변화에 따른 입법환경분석/ 135

 제1절 인구구조변화에 대응한 저출산‧고령사회기본법 평가 137

  Ⅰ. 저출산·고령사회기본법 제정과정과 개정 137

  Ⅱ. 법률의 주요 내용 141

   1. 입법목적 및 총칙 규정 141

   2. 기본계획과 위원회 설치 142

   3. 저출산 대응과 고령사회 적응 정책의 근거 143

  Ⅲ. 분석 144

   1. 인구정책의 총괄로서 저출산·고령사회 위원회의 위상 강화의 필요성 144

   2. 거버넌스 구성조항의 부재 146

   3. 위원회와 범정부 TF 등 다른 인구정책과의 역할분담 147

   4. 영향평가제도의 도입 논의 148

 제2절 재정법제의 인구구조변화 영향 155

  Ⅰ. 개요 155

  Ⅱ. 인구감소에 따른 재정여건의 변화와 대응법제 현황 157

   1. 국가재정 157

   2. 지방재정 158

  Ⅲ. 분석 161

 제3절 고용 및 사회보장법제의 연구구조 변화의 영향 162

  Ⅰ. 고령자 고용 정책과 직업교육의 문제 162

  Ⅱ. 사회보장제도의 현황과 영향 165

  Ⅲ. 분석 171

 제4절 지역정책의 인구구조 변화 영향 172

  Ⅰ. 지역인구감소에 따른 영향 172

   1. 전체 인구감소에 따른 지역인구의 이동에 따른 공동화 우려 172

   2. 지역소멸론과 지역의 지속가능성 173

   3. 지역인구 감소에 따른 지방재정 부담의 증가 175

   4. 유사한 저출 고령화 정책의 난립 175

  Ⅱ. 분석 178

   1. 지역정책의 연계 178

   2. 지방자치단체의 통폐합의 문제 178

   3. 지역 특성에 맞는 대응 정책의 개발과 수행 179

 

제5장 인구구조변화 대응을 위한 법제개선방안 / 181

 제1절 인구법제를 위한 입법과정개선 183

  Ⅰ. 인구정책 관련 입법과정 등에서 저출산 고령사회 위원회 통보 제도 183

  Ⅱ. 입법과 조례에서의 인구영향평가 도입 185

   1. 개요 185

   2. 법률에서의 인구영향평가 제도 도입 185

   3. 지방자치단체의 조례평가 도입 186

 제2절 인구정책 수립과 관리를 위한 저출산·고령사회기본법 개정의 필요성 187

  Ⅰ. 인구정책 기본법으로서의 역할 부여 187

  Ⅱ. 「저출산․고령사회기본법」상 범부처 인구변화 TF의 법적 근거 마련 188

  Ⅲ. 위원회 참여의 확대와 지방 위원회 설치 189

  Ⅳ. 위원회의 전문성 강화와 보건복지부 및 범정부 TF와의 역할분담의 문제 190

 제3절 인구구조변화 대응을 위한 법제개선방안 191

  Ⅰ. 재정 법제 대응방안 191

   1. 장기 재정전망과 관련한 국가재정법 시행령 개정방안 191

   2. 지방재정 확충을 위한 법개정 방안 192

  Ⅱ. 지역법제 대응방안 193

   1. 시읍 설치의 인구기준 개선방안 193

   2. 인구감소지역에 대한 특별한 지원방안 194

  Ⅲ. 고령사회법제 대응방안 194

   1. 노인소득보장 관련 법개정사안 194

   2. 고령사회 돌봄 관련 법개정 제안 195

   3. 고령사회 적응을 위한 국토도시 환경개선 법개정 제안 197

 

참고문헌 199