한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 최근 우리나라는 경제성장률 정체 및 인구구조의 급격한 변화로 지방소멸 위협이 증대함

○ 1960년대 이후 우리나라 경제발전의 기본 동력은 중앙집중화였으나 최근 인구구조의 급격한 변화로 인해 그러한 발전의 동력이 상실되고 있음

○ 특히 최근 저출생-고령화로 인한 인구구조의 급격한 변화로 지방소멸의 위험이 대두되고 있는 현실에 처해 있음

▶ 이런 상황에서 지방의 자치분권 강화는 하나의 해결책이 될 수 있고 최근 역대 정부도 이를 중점적으로 추진하고 있음

○ 지방의 자치분권 강화를 위한 여러 가지 방안 가운데 현재 광역 지방의회 입법절차에서 결여되어 있는 “체계·자구 심사”가 수행할 수 있는 기능적 의미를 조명하면서, 이 체계자구심사가 절차적으로 보완되는 것이 궁극적으로 자치입법권 강화에 어떤 측면에서 도움이 되는지를 밝히고자 하는 것이 연구의 목적임

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방자치 30여년의 성과 개관 - 제2장

○ 1987년 현행헌법은 기본권 보장 강화의 일환으로 적법절차 규정을 신설함으로써 적법절차 원칙을 강조하고 있음

○ 적법절차원칙은 국민의 기본권 보장 측면에서 그 의의가 크지만 모든 국가작용을 지배하는 헌법원리로 작용하므로 국가입법과정에서도 절차적 측면에 대한 연구를 통해 국가기능의 합리적 배분을 도모할 수 있을 것임

○ 1948년 제헌 헌법으로부터 헌법은 지방자치에 관한 규정을 마련하였으나 제2공화국 시기까지 짧은 제도적 발전이 있은 후 장기간 권위주의 통치 시대에 지방자치는 중단된 역사가 있음

○ 1987년 현행 헌법 시행 이후 지방자치가 부활하여 30여년의 역사적 발전을 이루었고 그 중 가장 크게는 행정권한의 지방으로의 이양 측면에서 큰 성과가 있었다고 할 수 있으나, 입법권 측면에서는 별다른 발전이 없었기에 자치입법권의 강화는 자치분권 강화를 위한 시대적 과제가 된다고 할 수 있음

▶ 광역지방의회의 입법절차 개관 및 체계·자구심사의 결여 - 제3장

○ 「지방자치법」을 보면 지방의회의 입법절차에 대해서는 간략한 윤곽만을 정하고 있고 나머지는 각 지방의회가 의회규칙 및 조례로 정하도록 자율사항으로 하고 있음

○ 광역지방의회 조례입법절차 현황을 살펴보면 공통적으로 위원회심사와 본심사의 2단계로 구성되어 있고 위원회심사가 상임위원회 심사로만 이루어져 있어 “체계·자구심사” 절차는 별도로 존재하지 않고 있는 모습을 보임

   - 국회 입법 절차에서는 위원회심사와 본심사의 2단계 절차 가운데 위원회심사가 상임위원회심사와 법제사법위원회의 체계·자구심사로 이루어져 있어 위원회심사도 2단계로 구성되어 있는 차이가 있음

   - 물론 국회 법제사법위원회의 체계·자구심사에 대하여는 권한남용 등 비판적 논의가 많이 있었고 그에 관해 여러 가지 개선안이 제시되고 있지만, 그럼에도 체계·자구심사 기능 자체를 불필요하다고 보는 의견은 거의 존재하지 않는다는 점을 주의할 필요가 있음

○ 상임위원회 심사와 체계·자구심사의 절차적 배분에 대한 정당화 원리로는 전자의 상임위원회 심사에 대하여는 전문성의 원리에 따른 국가기능의 배분을 들 수 있고, 후자의 체계자구심사에 대해서는 법치국가 원리에 따른 규범체계의 정합성 확보를 들 수 있음

○ 광역 지방의회가 상대적으로 소규모인 상황을 고려할 때 국회처럼 여러 상임위원회를 두기 어려운 현실에서 또 하나의 위원회를 만들어 체계·자구심사 기능을 수행하기 어려운 측면이 있음. 그럼에도 이 기능이 도입됨으로 인해 헌법으로부터 부여된 자치입법권의 범위를 명확히 하고, 「지방자치법」 규정에 따른 여러 가지 외부적 통제에 대하여 규범적 대비를 할 수 있는 측면이 있으므로 자치입법권 강화에 크게 기여하는 부분이 있다고 할 수 있음

▶ 체계자구심사를 지방의회 입법절차에 구현하는 개선방안 제시 - 제4장

○ 체계·자구심사를 담당하는 상임위원회를 두는 방안

- (가) 법제위원회 신설방안

- (나) 기존의 운영위원회가 체계자구심사 기능을 겸하는 방안 : 운영위원회는 절차적 기능을 수행한다는 독자적 특성이 있고, 다른 상임위원회와 달리 사회의 어느 한 영역을 전문적으로 담당하지 않으므로 가장 중립성이 있어 문제의 소지가 적을 것이기 때문임

○ 상임위원회를 두지 않는 대안적 방안

- (다) 법제위원 선임 방안 : 기존 상임위원회 내부에서 자체 수행

- (라) 전문기구 수행 방안 : 위회 사무처 조직 또는 외부 위원회 등의 도움을 받아 수행

Ⅲ. 기대효과

▶ 지방의회의 지위와 권한 강화 노력은 지난 지방자치제도 발전 과정에서 크게 부각되어 온 쟁점 사안이 아니었지만, 최근에는 정책지원관 제도 도입 및 「지방의회법」제정 움직임 등 여러 방면에서 노력이 이루어지고 있고 이 연구에서 제시한 “체계·자구 심사 절차”의 도입도 지방의회의 입법권 자체를 강화하는 데 기여할 수 있음

▶ 지방의회의 자치입법권한의 강화는 행정적 차원의 사무이양보다 파급력이 더 큰 사안으로서 지방자치분권의 성공적 결실은 결국 자치입법권 범위의 명확한 확보에서 이루어지게 되는 만큼 체계·자구심사 절차의 도입은 자치입법의 근거 확인 기능을 통해 외부적 통제 시도에 대한 규범논리적 준비와 조례입법의 규범체계성 확보에 장기적으로 기여할 수 있을 것임

요 약 문 5

 

Abstract 9

제1장 서 론 / 19

제1절 연구의 배경과 목적 21

1. 연구의 배경 21

2. 연구의 목적 24

2절 연구의 범위와 방법 26

1. 연구의 범위 26

2. 연구의 방법 28

제2장 지방자치제도의 발전과 자치 입법권 / 29

제1절 현행 헌법과 절차적 보장 31

1. 현행 헌법과 적법절차 원칙 31

2. 적법절차원칙과 입법절차 33

제2절 지방자치제도의 발전 과정 36

1. 지방자치제도의 발전과정 개관의 의의 36

2. 지방자치의 굴곡과 부활 37

3. 지방자치의 정착과 제도의 점진적 발전 43

제3절 지방자치제도 발전의 과제로서의 자치 입법권 46

1. 지방자치에서 민주주의 심화의 과제 46

2. 지방자치에서 법치주의적 권한 배분의 과제 48

제4절 소결 50

제3장 지방의회 입법절차의 현황과 체계·자구심사  / 53

제1절 지방의회 입법절차의 현황 55

1. 지방자치법의 규정 55

2. 광역지방의회 조례 입법 절차 현황 58

제2절 국회 입법절차와의 비교 67

1. 국회 입법절차와의 차이점 67

2. 체계·자구심사의 기원과 비판적 논의 70

제3절 정부 입법절차와의 비교 76

1. 정부 입법 절차 76

2. 국회 입법절차와의 공통점 77

제4절 지방의회 조례입법절차에서 체계·자구심사의 특별한 기능 78

1. 지방의회 입법절차에서 체계·자구심사 기능의 부재 78

2. 지방의회 조례 입법절차에서 체계·자구 심사의 기능 79

제5절 소결 83

제4장 체계·자구심사절차 도입을 위한 제도적 개선방안  / 85

제1절 체계·자구심사와 담당 위원회 구성방안 87

1. 법제위원회 설치안 87

2. 운영위원회가 법제위원회 기능을 겸하는 안 87

제2절 상임위원회제도의 대안적 방안 90

1. 법제위원 선임 방안 90

2. 전문기구 수행 방안 91

제3절 소결 91

제5장 결 론 / 93

 

결 론 95

 

참고문헌 97