한국법제연구원 KLRI

정부계약은 행정법과 계약법의 법리가 교차되는 영역인 동시에 국고의 부담이나 세입의 증대를 유발하는 재정행위이기도 하다. 이 점에서 재정법의 중요한 분과에 해당하며, 따라서 현대 재정법의 주요이념인 투명성을 담보할 수 있도록 계약이 체결ㆍ집행되도록 법제적 기초가 마련되어야 한다.

한편 정부계약을 재정법적 관점에서 조망할 때 가장 중핵이 되는 것은 역시 정부조달 계약이라고 할 수 있다. 현재 정부조달시장은 GDP의 11%, 국가재정의 45%에 달하는 규모이다. 따라서 정부조달이 관련 규범체계를 투명하게 유지해서 조달의 목적을 적정비용(value for money)으로 달성토록 제도를 강구할 필요가 있다.

정부조달계약의 투명성은 근래 들어 전자조달의 도입에 따라 괄목할 만한 성과를 거둔 것으로 평가될 수 있으나, 민간기업이 정부를 상대로 투명한 조달에 기여할 수 있도록 하는 제도적 토대는 여전히 미흡한 것으로 판단된다. 이 토대는 기업들의 입장에서 담합없이 입찰에 응하도록 하는 것이라고 할 수 있다. 정부조달에 있어서 입찰담합의 폐해는 단순히 시장질서를 교란시키는 차원을 넘어서, 국가재정의 불필요한 지출을 야기하고 조달의 목적달성을 위한 최적업체선정을 방해함으로써 그 피해가 결국 납세자에게 귀결되기 때문이다.

입찰담합은 일차적으로 시장경쟁에 반하는 행위로서 경쟁법(공정거래법)의 직접적 규율대상이 되는 한편 입찰담합은 거래상대방을 기망하는 행위로서 형법(경매입찰방해죄)의 적용대상이기도 하다. 아울러 입찰담합이 정부조달시장에서 발생할 때에는 전술한 국가재정의 손실을 유발하기 때문에 이 문제는 재정법(국가계약법 등)의 관할범위 내에 존재한다. 현행 규범체계는 이런 구조를 기초로 하여 입찰담합 문제를 상황적, 행태적 측면에서 개별적으로 접근하고 있는데다, 일면 입찰담합을 오히려 유발하거나 입찰담합을 적절히 포착하지 못하는 문제를 가지고 있는 것으로 판단된다. 따라서 다차원의 법제적 대안이 모색되어야 하되, 개별 관련법의 결집이 아닌 고유의 규범적 지위 및 법리를 가지고 구축할 필요가 있다.

이 문제에 관해 가장 직접적이고도 활발한 법제적 대응을 해온 나라는 미국과 일본의 법제를 참고해 볼 때, 현행 법제는 다음과 같이 개선되어야 한다고 본다. 우선 공정거래위원회의 적발 및 심사 중심의 방식을 원칙으로 하되 조달당국 및 발주기관의 역량을 제고시킬 필요가 있다. 입찰담합의 유형 및 심사노하우를 역으로 공정거래위원회가 작성하여 각 행정기관에 제시함으로써 일반 발주기관의 입찰담합 포착능력을 제고토록 하는 것이 필요하다. 입찰담합징후시스템이 가동되어 있지 않은 방위사업청와 일부 공기업 등에도 이를 확대해 나가야 한다. 공정위가 입찰담합사실을 관계기관에 통지할 의무를 법령에 명시할 필요도 있다. 한편 현행 법제는 입찰에 참가하는 자들 간에 발생하는 담합을 염두에 둔 것으로서 발주기관의 임직원이 직간접적으로 개입하는 소위 관제담합문제는 상정하고 있지 않다. 대리인문제 및 조달시장의 구조상 발주자 측의 개입가능성이 높은 만큼, 이를 형사법에만 맡겨두지 말고 별도의 법제적 대응을 할 필요가 있다.

키워드 : 정부계약, 정부조달, 입찰담합, 정부조달의 투명성, 관제담합, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 조달사업에 관한 법률

국문요약 3

Abstract 5

제1장 연구의 목적과 방법 11

제1절 연구의 목적과 범위 11

제2절 선행연구 및 본 보고서의 연구방법 13

제2장 정부조달계약의 투명성과 입찰담합 15

제1절 정부계약의 재정법적 지위 15

1. 정부계약에 관한 관심의 소재 15

2. 재정법의 일 분과로서의 정부계약법제 16

제2절 정부조달계약의 원칙과 현황 18

1. 우리나라 정부조달의 현황 18

2. 정부조달에 있어서 입찰의 제도적 효용 20

3. 우리나라 정부조달 입찰제도의 발전과정 22

4. 현행법상 정부조달의 원칙과 절차 29

제3절 정부조달에 있어서 투명성의 지위와 한계 33

1. 정부조달계약에 있어서 투명성의 필요성 33

2. 투명성의 제고 방법 35

3. 정부조달의 효율성과의 관계 36

4. 정부조달에 있어서 투명성의 한계 38

제4절 정보조달계약의 수직적 투명성과 입찰담합 40

1. 입찰참가자들에 대한 투명성 요구: 입찰의 경쟁질서 준수 40

2. 입찰담합의 의미 40

3. 정부조달에 대한 입찰담합 유발의 원인 42

4. 입찰담합의 유형 45

제5절 담합유발의 측면에서 본 현행 입찰제도 47

1. 최적가 낙찰제도 47

2. 예정가격제 48

3. 턴키공사 입찰방식 50

제3장 조달부문의 입찰담합 규제를 위한 현행 법제의

현황과 문제점 53

제1절 입찰담합 규제를 위한 규범체계 53

1. 입찰담합에 대한 규범적 관심의 소재 53

2. 입찰담합에 의한 조달시장의 경쟁저해와 경쟁법의 대응방식 54

3. 입찰담합에 의한 예산낭비와 재정법적 대응 59

4. 발주기관이 담합행위에 연루된 경우 62

5. 발주기관의 임직원이 개입한 경우 - 형사법을 통한 제재 64

제2절 기존 규범체계의 한계와 대안 66

제4장 주요국의 관련법제 분석 69

제1절 일본의 공공조달 및 입찰담합 규제 69

1. 일본 공공조달제도의 개요 69

2. 입찰담합에 대한 대응방안 82

3. 입찰담합 등 관여행위의 배제 및 방지에 관한 법률 분석 91

제2절 미국의 정부조달 및 입찰담합 규제 98

1. 정부조달 관련 연방기관 98

2. 정부조달 관련 법제 및 규정 99

3. 미국 조달계약의 특징 102

4. 입찰담합규제를 위한 미국의 관련 법제 105

제3절 유럽연합(EU)의 정부조달 법제 112

1. 공공조달에 관한 유럽연합(EU) 지령 112

2. 조달절차 개요 113

3. 입찰담합 등 부정행위의 규제 114

제4절 외국 법제의 특징 및 시사점 115

제5장 현행법제의 개선방안 117

제1절 입찰의 제도적 원인과 법제개선의 방향 117

제2절 발주기관의 대처능력 제고 119

제3절 입찰발주기관과 담합적발기관의 협력확대 122

제4절 관제담합방지를 위한 입법적 보완 124

1. 관제담합의 잠재성 124

2. 공정거래법에 의한 제재 125

3. 발주기관의 임직원이 개입한 경우 - 형사법을 통한 제재 126

4. 조달사업에 관한 법률 에 의한 제재 128

5. 법제보완의 구체적 방안 128

제5절 조달사업에 관한 법률 중심의 제도 운영 129

제6장 결 론 133

참고문헌 139

[부록1] 공공공사(公共工事)의 입찰 및 계약의 적정화의 촉진에

관한 법률 143

[부록2] 입찰담합 등 관여행위의 배제 및 방지에 관한 법률 153

[부록3] 공공적인 입찰과 관련되는 사업자 및 사업자 단체의

활동에 관한 독점금지법상의 지침 161