한국법제연구원 KLRI

우리나라의 재정건전성은 장기적 측면에서, 특히 2020년대 후반에 들어서면서 급속히 악화될 것으로 전망되고 있는데, 그 주된 원인으로 지목되는 요인이 저출산과 고령화 사회의 도래이다. 세원증가의 한계와 세출의 지속적 증대를 초래할 것이 분명한 이 저출산·고령화의 문제는 단기적으로도 경기부양이나 세제개편 만으로 충당할 수 없는 세출입의 불균형을 야기하게 될 것이고, 보다 근본적으로는 국가의 재정적 존립근거 및 경쟁력을 저하시키는 주된 요인으로 작용하게 될 것이라는 우려를 낳고 있다.

그간 우리 사회에는 저출산, 고령화의 실체에 대한 각종의 경제분석과 계량적 통계자료들을 토대로 하여 다양한 대응방안들이 제시되어 왔었으나, 이 문제가 몰고 올 국가재정적 악영향을 해결하거나 차단하기 위한 제도 및 규범적 차원의 대응방안 강구작업은 상대적으로 미진했던 형편이었다. 이런 현실은 저출산·고령화문제를 이미 경험한 나라들의 재정법적 대응의 경험에 비추어 볼 때 뒤늦은 것일 뿐만 아니라, 내부적으로 그간 정부가 추진해 온 노동, 보건, 여성, 교육 등의 제도개편의 추진상황에도 부합하지 못하는 것이라 할 수 있다. 저출산?고령화가 야기하는 각종 사회적 문제의 해결책들이 결국은 국가재정의 부담으로 귀결된다는 점에서, 재정법제적 대응책 마련의 미비는 관련 정책 전반의 실효성과 완결성을 담보하지 못하는 문제로 연계될 가능성이 크다.  

본 연구보고서는 이 같은 대내외적 환경과 그에 대한 문제인식을 토대로 이미 현실화되고 있는 저출산·고령화 및 그로 인해 예견되는 국가재정의 부담과 건전성 악화 문제를 법제적 측면에서 대응하기 위한 제도의 설계방향을 모색하고 세부적으로 수립가능한 대응방안들을 발굴함으로써, 현행 법제에의 개편방안 및 관련당국의 역할을 제시해보는 것을 목적으로 한다.
이를 위해 본 연구는 저출산·고령화 문제에 대한 재정법적 접근방식에 있어서 다음과 점들을 착안점으로 하여 관련법제의 구체적 개선방안들을 도출하였다.

첫째, 저출산·고령화 문제는 단기적인 재정위기가 아닌 국가재정 패러다임의 전환 문제라는 점이다. 저출산과 고령화 사회로의 이전은 경제성장중심의 국가운영 기조가 고비용 저효율 체제 내지 복지국가로의 이행될 것을 요구하는 것이기도 하여서 세입세출의 구조 및 비율에 근본적 변화가 예상되며, 기존의 세입 및 세출정책에 대한 일대 수정이 요구되고 있다. 이 점에서 국가재정의 지속가능성 측면에서 세입과 세출에 대한 균형은 국가재정운용의 가장 중요한 원칙의 하나로 부각될 것으로 예상되며, 이를 규범적 차원에서 수용할 것인지가 검토되어야 한다. 본 연구에서는 이를 위해 저출산·고령화를 재정법적 사안으로 포섭하는 한편 상위법규(국가재정 관련 기본법) 차원에서의 재정원칙을 선언하는 방안을 모색하였다.

둘째, 저출산·고령화는 단기의 수평적 재정문제가 아닌 장기의 수직적 차원의 재정문제라는 점에 주목하였다. 즉, 특정회계연도의 재정건전성을 개선하기 위한 정책현안이 아니며, 장기간에 걸쳐 특히 세대간(inter-generation)의 재정부담을 어떻게 배분할 것인지와 연관된 형평성의 문제라 할 수 있다. 이를 위해 연금 및 사회보험체계에 대한 근본적 변화를 필요로 하는바, 연금 수급권에 대한 재고 및 접근방식의 수정을 위한 법리 및 관련 법제의 개선방안을 모색하였다. 

셋째로, 저출산·고령화 문제는 다른 재정적 위기요인과는 달리 그 영향이 비교적 예측 가능한 상황으로 전개되고 있으며, 그 원인이 사회내부로부터 기원된 것이라는 점이다. 전쟁이나 금융위기와 같은 우발적 사태나, 대외적 영향으로 인한 경우와는 대응전략이 달라야 하는 이유이다. 그간 국가재정적 위기요인으로 빈번하게 대두되어 왔던 금융위기의 경우 적기성과 방어막(firewall)구축이 무엇보다 시급한 수단으로 여겨져 왔고, 그에 따라 법제설계나 제도운영도 임시응변적 성격을 띤 경우가 많았지만, 저출산?고령화는 상대적으로 서서히 그리고 예측의 범위 내에서 진행되고 있는 만큼, 상황변화의 전망에 대응한 치밀한 대처가 필요하다. 종래의 우발적 재정위기의 경우에 정책이 선행되고 법제적 보완이 뒤를 따르는 일이 반복되었던 것과는 달리, 규범적 기초를 먼저 설계한 후 관련 정책 및 제도운영을 수행하는 일이 어느 정도 가능하다고 볼 수 있다. 요컨대, 재정법제적 차원에서 장?단기의 대응방안 모색은 가능한 것일 뿐만 아니라 필수적인 것이며, 단순히 재정정책만의 문제가 아니라 법의 문제라는 인식을 토대로 규범의 보다 적극적인 역할이 다른 재정적 상황변화시에 비해 더 많이 기대되고 요구되는 영역이라고 할 수 있다. 

넷째, 저출산·고령화라는 단일한 현상에 매우 다양한 정책들이 개입되어 있으며 관련 부처도 대단히 다양하게 연루되어 있다는 점이다. 지출의 예측이나 통제가 쉽지 않은 문제가 이로부터 발생한다. 예를 들어, 저출산 문제의 경우 관련 기관은 중앙정부의 경우 보건복지부(질병관리본부, 국민건강보험공단을 포함)를 위시하여 교육과학기술부(청소년교육지원사업, 입양아 및 장애아 교육지원사업), 고용노동부(출산 및 육아휴직지원사업), 여성부(가족친화 사회지원사업), 국토해양부(주택지원사업), 기획재정부(다자녀가구 추가 소득공제사업), 지식경제부(전기요금감액사업)가 관여하고 있으며 지방자치단체도 다문화가정지원사업 및 지역 문화시설 이용혜택, 자동차세 감면 등과 관련하여 정책집행의 중요 주체로 대두되는 상황이다. 이에 비해 부처별 예산은 다분히 불균형적인 것으로 나타나는데, 저출산 고령사회 대책에 대략 16개 정부부처가 관여하고 있는데 반해, 지방비를 포함한 2010년 예산기준으로 보건복지부 예산이 9조 2,129억원으로 전체 12조 3,840억원 중에서 74.4%를 점하고 있는 상황이다. 부처별 조율과 균형이 매우 중요한 관건이 될 것으로 보인다. 아울러 중앙정부와 지방정부간의 역할분담도 쉽지 않은 난제이다. 저출산이나 고령화는 특히 지방에서 노골화되고 있는데, 재정상태가 극히 열악한 지방자치단체들이 저출산?고령화 대비를 위한 각종 사업을 추진할 재원의 마련은 매우 어려운 상황이기도 하다. 새로운 조세체계나 보조금이나 교부세가 강구되지 않는 한, 지방자치단체에 의한 효과적 정책집행은 기대하기 어려운 수준이다. 개별 중앙부처나 지방자치단체의 정책이 지원 및 복지사업확대에 맞추어진 반면, 이를 재정적으로 뒷받침할 재정당국의 역할이나 연계, 협력의 채널은 충분히 확보되어 있지 못하다. 이 점에서 저출산·고령화의 재정적 대응을 총괄하고 통합하여 수행할 시스템의 구축방안을 검토하였다. 

이상의 점을 토대로 연구보고서의 구성은 총론부문에서 저출산·고령화 문제의 국가재정정책적 지위에 대한 입법적 선언규정의 필요성을 검토하고, 재정건전운영을 위해 줄곧 제기되어 왔던 재정준칙 및 지출준칙의 도입론에 대해 분석하였다. 아울러 저출산·고령화에 따른 세부 쟁점별 법제개선 방안으로서 세입증대를 위한 법제정비방안을 목적세, 기금과 예산의 통합운영을 중심으로 살펴보고, 지출부문에서 사회보험 및 공적연금의 급여조정을 중심으로 급여체계의 조정방안을 모색하였으며, 그리고 저출산·고령화 관련 재정의 운영을 위해 중앙부처간 혹은 중앙-지방정부간 조율을 위한 법제 정비방안을 살펴보았다.

제1장 연구의 목적과 범위 13

제2장 저출산·고령화의 실태 및 국가재정에 미치는 영향 19
Ⅰ. 우리나라의 저출산·고령화 실태 19
Ⅱ. 저출산?고령화가 국가재정에 미치는 영향 23
Ⅲ. 저출산?고령화에 대응한 재정투입 현황 26
Ⅳ. 저출산?고령화의 재정법적 함의와 법제적 대응의 방향 27

제3장 저출산·고령화 관련 재정법제의 검토 및 분석 33
Ⅰ. 개 관 33
Ⅱ. 관련 법제의 유관규정 분석 36
Ⅲ. 현행 법제의 특징 및 문제점 60

제4장 총론적 대응방안 65
Ⅰ. 저출산·고령화에 대한 재정원칙의 수립 65
Ⅱ. 재정준칙의 도입 66
Ⅲ. 재정준칙의 도입의 방향 82

제5장 각론적 대응방안 85
Ⅰ. 저출산·고령화에 따른 재정지출 관련법제의 개선 - 사회복지재정을 중심으로 85
Ⅱ. 정부와 지방자치단체간 저출산?고령화 관련 재정부담의 조율 103

제6장 요약 및 결론 115
Ⅰ. 현행법제의 현황 요약 및 개선을 위한 모색의 방향 115
Ⅱ. 구체적 법제 정비방안 125

참고문헌 133

【부 록】
[부록 1] 저출산대책 관련 세부사업 137
[부록 2] (영국) 2010년 재정책임법(Fiscal Responsibility Act of 2010) 141
[부록 3] (일본) 저출산사회대책기본법(小子化 社會 對策 基本法) 147