한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 분석 배경과 목적
○ 국제적인 평가에 비추어 보면, 현재 우리나라의 국가 경제발전이나 기타 사회발전수준에 비해 공직의 청렴정도는 현저하게 낮게 나타나고 있으며, 이는 국가발전에 있어 잠재적인 장애요인으로 작용할 가능성이 있음
○ 최근 공직윤리와 관련된 사회적 관심이 부각되면서 이에 관한 「공직자윤리법」의 개정법률안이 수차례 제안되었고, 이 법이 제정된 후 30년 간 시행되면서 시대적 환경변화를 반영하지 못한 점에 대하여 개정의 필요성이 제기되고 있음
○ 본 분석연구는 안전행정부의 신청에 따라 「공직자윤리법」의 개정을 둘러싼 주요 법적 쟁점을 검토하고 입법 및 법제상의 문제점들을 분석하여 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 함
□ 법제분석 방법
○ 본 분석연구는 최근 제안된 「공직자윤리법」에 대한 법률개정안들을 분석하여 주요 쟁점을 추출하여 각각의 쟁점에 대하여 관련 현황분석, 법조문 분석, 법 적용상 또는 법리적 문제점을 분석하였음
○ 각 주요 쟁점별로 외국의 법제와 법원 및 헌법재판소 판례의 분석을 통하여 법 적용상 또는 법리적 문제점에 대한 분석을 수행하였음  
○ 공직윤리와 관련된 최근의 국제동향을 살펴보기 위하여, 특히 주요 쟁점인 재산등록과 퇴직 후 취업제한에 대하여 각 국의 입법례를 검토하였음

Ⅱ. 주요 내용
□ 재산등록 및 공개
○ 재산등록 및 공개의 범위에 관하여 최근 제출된 법률개정안의 주요 내용은 고지거부제를 폐지하거나 재산등록범위에 있어 여성에 대한 적용상의 차이를 없애고 대통령 및 그 후보자의 경우에 재산등록범위와 고지거부제를 엄격히 하는 것임
○ 오늘날 양성평등화 및 개인주의화되는 가족구조의 변화와 다른 제 외국에서의 입법례를 생각해 볼 때, 기본적으로 재산등록범위를 본인·배우자·미성년자와 피부양자인 직계비속으로 한정하고 고지거부제를 폐지함이 장기적으로는 타당
○ 그러나 현실을 감안하면, 차선적으로 일정 직급이상의 고위직 공직자나 재무비리에 노출되기 쉬운 재무관련직, 국민의 안전성과 안보에 밀접한 관련이 있는 직에 한하여 본인·배우자·부모와 남·녀 자녀에 대하여 재산등록의무를 부과하되 독립생계자일 경우 공개거부로 전환하는 것이 현실에 부합
□ 퇴직 후 취업제한 및 행위제한
○ 취업제한 기간과 제한대상 취업기관에 대한 논의는 직업공무원제도에 따른 정년보장, 퇴직공직자의 적정한 생활수준의 보장, 공무상 취득한 경험을 사회를 위해 활용할 수 있도록 공정·투명하게 재취업을 관리할 수 있는 수단들과 결부되어져야 함
○ 취업제한기간은 공ㆍ사 이익충돌의 위험성과 직무상의 영향력 정도에 따라서 업무영역이나 직위에 따라 차등적으로 제한하는 것이 합리적
○ 외국의 사례를 볼 때 공무원의 정년보장과 연금 등의 퇴직 후의 생활보장 등은 퇴직 후 취업활동과 밀접한 연관 하에 놓여있다고 할 수 있으므로, 적어도 취업제한기간동안에는 제한기간에 비례하여 일정 수준의 생활보장 및 건전한 인생이모작을 위한 재취업 지원이 바람직함
○ 현재 공직 퇴직 후 사기업 취직 시에만 적용되는 취업제한 및 행위제한을 이해충돌 가능성 유무의 관점에서 사기업에서 공직으로 이직하는 경우나 시장형 공기업으로 이직하는 경우에도 적용할 필요가 있으며 자격증 소지자의 경우에 적용되는 예외에 대하여도 재검토할 필요 있음
○ 공직자윤리위원회의 취업심사결과에 대하여도 인적 사항이 아닌 판단근거 및 이유를 중심으로 공직자윤리위원회의 심사내용에 대하여 공개할 필요 있음
□ 주식백지신탁제도
○ 주식백지신탁제도는 직무관련성있는 주식에 한하여 백지신탁하도록 하고 있고 보관신탁만으로도 실질적인 이해충돌상황에 처하지 않을 것이라는 증명이 없는 한 백지신탁제도 자체에 대하여 재산권 침해 등의 위헌성 문제를 제기할 수는 없다는 것이 헌법재판소의 입장
○ 그러나 행위제한의 확대를 통해 공직자가 보유 주식가치에 미치는 영향력을 배제할 수 있고 평균 주가 변동률 이상의 가치 증가분에 대한 환수 등 공ㆍ사이익충돌 방지가 가능한 제도적 보완이 뒤따른다면 최소침해수단을 택하는 것이 바람직하므로 백지보관신탁 등도 고려할 수 있음
○ 신탁요건인 ‘직무관련성’에 대하여는 시행령에서 열거하고 있는 바와 같이 단순 고려요소 이상의 보다 구체적인 판단기준이 제시되어야 하며, 규정형식에 있어서도 취업제한과는 달리 시행령으로 규정하고 있으므로 법률로 보다 구체화 할 필요가 있음
□ 부정청탁 및 이해충돌 관련 규제
○ 현행 「국가공무원윤리법」은 공무원의 이해충돌에 관한 일부 규정을 두고 있으나 공무원의 이해충돌상황에 대하여 보다 포괄적이고 구체적으로 규정하고 있는 것은 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」에 따른 공무원행동강령으로 다만 후자의 경우 제재수단은 주로 징계에 의함
○ 따라서 이러한 문제를 보완 및 강화하기 위하여 최근 「부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법(안)」의 제정이 추진되어 왔으며 부정청탁 등 이해충돌에 관한 부분에 관하여는 「공직자윤리법」과의 관계가 문제될 수 있음
○ 「공직자윤리법」이 퇴직공직자의 부정청탁행위를 제한함에 반하여, 위 법안은 규제되는 부정청탁행위의 범위를 포괄적으로 규정하고 있고 일반 사인에는 퇴직 공직자도 포함될 수 있으므로 「공직자윤리법」상 퇴직공직자의 부정청탁 금지 규정과 규율대상이 중첩될 수 있음
○ 그러나 부정청탁행위 제한위반 시 「공직자윤리법」은 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금을 부과하고 있는 반면, 위 법률안의 경우 2천만 원 이하의 과태료에 처하도록 하고 있으므로 「부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법(안)」이 제정된다 하더라도 처벌이 중한 「공직자윤리법」이 우선 적용될 것
○ 이 법률안이 제정될 경우 혼란을 피하기 위하여는 신고절차 등을 일원화하거나, 부정청탁에 대한 신고가 사실상 이루어지기 어려운 점을 감안하여 보다 독립성을 확보할 수 있는 기구를 통해 부정청탁행위 전반을 통일적으로 관리할 필요가 있음
□ 장기적 개선방안
○ 「공직자윤리법」은 1981년 5공화국이 출범하면서 도입되었는데 그 주요내용이 공무원 재산등록 및 공개, 백지신탁제도, 선물신고, 퇴직공직자의 취업제한으로 구성되어 공직자윤리의 규범 틀을 포괄하기에는 그 법명에도 불구하고 규율내용상 일정한 한계를 보임
○ 오늘날 세계적인 입법추세를 볼 때 정부정책형성에 있어 투명성을 높이고 공직자가 공ㆍ사 이해충돌에 처하는 상황을 방지함으로써 공익 추구의 본분을 다할 수 있도록 공직윤리를 이해충돌방지라는 측면에서 포괄적으로 접근할 필요가 있음
○ 그러나 공직사회에도 다양한 사고와 혁신이 필요하고 인적 변화를 통한 신진대사의 확보가 필요한 만큼 공적 영향력에 대한 남용을 방지하면서도 인적 소통을 위한 선순환적 구조를 만드는 것이 중요
○ 이를 위하여는 장기적으로는 공적 영역과 사적영역에 대한 규제상의 균형을 통해 공적 영역과 사적 영역간의 간격과 차이를 줄이는 방향으로 정책 및 제도개선이 필요함
○ 또한 규제방식에 있어서도 강제적 규제 외에 공직사회와 사기업 간의 자발적 협약과 같은 자발적 규제방식의 도입을 통해 상호 인식과 합의를 확대할 필요 있음

Ⅲ. 기대효과
□ 학술적 효과
○ 공직윤리에 관한 입법적 논의 및 법원의 법해석에 대하여 정리ㆍ분석함으로써 공직윤리 관련 법리적 그리고 입법론적 주요 쟁점들을 법적 관점에서 볼 수 있는 시각을 제공함  
○ 공직윤리제도는 법의 영역과 윤리의 영역이 교착되는 지점에서 발생하는 문제이므로 이러한 영역에서의 규제상의 문제와 효과적인 규제방식에 대한 분석사례를 제공함 
□ 정책적 효과
○ 최근 「공직자윤리법」에 대한 개정안이 여러 차례 제안된 만큼 이에 대한 법적 쟁점을 분석하여 각각의 사항에 대하여 법리적 그리고 법적용상의 문제점을 분석하였으므로 법 개정시 정책자료로 이용될 수 있음 
○ 「공직자윤리법」 및 기타 공직윤리 관련 법들이 공직사회의 윤리의식을 강화하고 청렴한 공직풍토 및 사회적 신뢰를 조성하는 데 실효적으로 기능할 수 있는 법이 될 수 있도록 장기적 개선방향 수립에 기여함

제1장 서 론 21
제1절 연구 개요 21
제2절 공직윤리 현황 22

제2장 공직윤리에 관한 정책 및 입법 연혁 27
제1절 공직윤리에 관한 역대 정책방향 27
제2절 「공직자윤리법」에 관한 입법연혁 33

제3장 현행 공직자 윤리관련 법령 45
제1절 「헌법」상 공무원의 법적 지위 45
제2절 공직자 윤리관련 현행 법령 47
제3절 환경변화와 공직자윤리법령 55

제4장 주요 외국 공직자 윤리관련 법령 57
제1절 재산등록제도 57
제2절 퇴직 후 취업 등 제한 63
제3절 종 합 74

제5장 국회 공직자윤리관련 법 개정안의 주요쟁점 분석 87
제1절 최근 공직자윤리법 개정안 87
제2절 「공직자윤리법」개정안의 주요 쟁점 88

제6장 공직자윤리법령의 개선방안 171
제1절 공직자윤리법의 개정안 분석과 개선안 171
제2절 공직자윤리제도의 장기적 개선방안 177

【부 록】 181
Ⅰ. 공직자윤리법 개정법률안 181
Ⅱ. 각 국별 공직 윤리 관련 법령 217

참고문헌 219