한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 정부는 기후변화에 따른 자연재해에 적절히 대응하면서 지속적인 경제성장을 추진할 수 있는 방안으로 ‘녹색성장’을 표방하고, 이와 같은 녹색성장을 추구하기 위하여 녹색성장기본법을 제정하고 국정정반에 걸친 추진체계를 구축하고 있음.
○ 현재 산업화에 따른 급격한 토지수요로 인해전국에 걸친 난개발 현상이 발생되고 각종의 지역개발특별법에 의한 용도, 지구의 지정과 개발계획의 양산으로 국토 및 지역계획의 주된 골격이 유명무실화 되는 현상이 노증되고 있음.
○ 녹색성장정책은 국토공간의 효율적이고 체계적인 정서(Raumordnung)을 바탕으로 달성될 수 있다는 관점에서, 녹색성장을 이룰 수 있는 국토계획 및 그 개발법제의 정비에 관한 연구가 요청됨.
□ 연구의 목적
○ 현행 국토 및 지역계획법제의 근간이라고 할 국토기본법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 국토계획의 실제를 분석하여 그 문제점을 점검하고, 미국, 독일, 일본 등 외국의 국토계획법제의 근간을 비교 검토함.
○ 각종의 지역개발 관련 개별법의 내용을 분석하여 그로 인한 국토계획체계의 난맥을 고찰하여 녹색성장을 구현하기 위한 국토계획법제의 재정립 방안을 제시함.

Ⅱ. 주요 내용
□ 녹색성장의 개념과 그 구현을 위한 정책적 고려요소
○ 관련 개념의 정리
- 기후변화에의 대응과 지속가능성장의 정책적 접점이 ‘저탄소 녹색성장’이라는 개념을 명확히 함.
- ‘저탄소 녹색성장정책’의 핵심적 요소는 산업과 인간의 정주생활에서의 탄소배출량의 저감방안을 실현하는 것임.
○ 녹색성장과 국토계획의 관계
- 녹색성장이 저탄소 배출사회를 구축하는데서 달성될 수 있다는 점에서 탄소제로형 국토이용을 위한 계획체계의 정비는 필수적인 요소임. 이는 저탄소 녹색기술의 개발과 이용, 녹색에너지의 개발과 활용이라는 정책목표에 선행하는 것임.
- 탄소제로를 목표로 산업시설의 배치, 도시구조의 개선, 교통물류체계의 정비 등의 각종의 정책분야가 국토 및 지역계획체계를 통해 통합되고 조정되어야 할 것임.
○ 녹색성장을 위한 국토계획적 요소
- 저탄소 녹색성장을 달성하기 위한 기본적 요소는 탄소배출 제로형 에너지개발, 저탄소 형 산업구조, 녹색건물, 녹색도시의 조성, 저탄소 교통물류체계의 구축 등으로 요약할 수 있음. 이와 같은 정책목표는 산업시설 및 도시의 적절한 배치, 토지이용의 효율성 제고, 도시구조의 개선(바람길 조성 등) 등 국토 및 지역계획적 요소의 종합적인 개선을 통해 달성될 수 있음.
- 이러한 점에서 토지의 용도지역, 지구의 지정, 산업단지의 지정, 각종 개발사업의 추진체계와 관련된 법적 제도의 분석이 선행됨.
□ 국토 및 지역계획법제 현황
○ 관련법제의 체계와 그 문제점
- 녹색성장을 가능하게 할 국토 및 지역계획과 개발제도에 관한 근간 법제는 국토기본법과 국토의 계획과 이용에 관한 법률임. 
- 국토기본법에 의거 전국종합계발계획, 도계획, 군계획이 수립되며, 국토의 계획과 이용에 관한 법률에 의거 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획이 수립됨. 국토의 계획과 이용에 관한 법률은 도시계획이 전국에 걸쳐 수립되게 되어 국토 전반에 걸친 <선계획 - 후개발>이라는 국토이용의 목표가 이루어질 수 있도록 하였음.
- 국토 및 지역계획에 관한 근간법인 국토기본법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이외에도 수도권정비계획법, 남동서해안 및 내륙지역발전법, 기업도시개발법, 도시개발법, 도시주거환경정비법, 기업도시개발법, 농어촌지역발전법 등 수많은 지역관련법들이 양산되어 각각의 법률에서 지정하는 사업구역내에서의 개발계획이 수립되고, 그들 계획이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시계획이 수립된 것으로 의제됨으로써 국토계획의 기본적이 근간쳬계가 불투명하거나 혹은 실질적으로 실효되는 현상이 노증되고 있음.
- 용도지역(Zoning)제도는 현행 국토의 계획과 이용에 관한 법률에 의거 도시계획으로 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등이 지정되고, 여타의 수많은 지역개발특별법들에서 각종의 지구, 지역, 구역 등이 지정되고 있는데, 이와 같은 복잡한 법률에 의한 다양한 용도지역, 지구의 지정으로 국토계획체계의 난맥상이 발생함.
○ 외국의 국토계획법제와 체계와 그 시사점
- 미국의 도시계획체계
  미국의 국토 및 지역계획은 주의 수권법에 의해 시, 군 등의 지방자치단체의 도시계획으로 이루어짐. 주단위의 국토계획 프로그램은 법적 효력이 없는 계획차트로서 존재할 뿐이고 각 지방자치단체의 도시계획(masterplan)과 조례로 제정되는 용도지구지정(zoning)이 법적으로 실효적인 지역계획임.
  미국에서는 최근 녹색성장전책을 뒷받침할 다양한 방식의 용도지구지정제도가 도입되고 있는데, 그 대표적인 것이 대단위계획지구(cluster zoning)나 유도적 용도지역(incentive zoning)제도임.
- 일본의 국토계획체계
  일본의 국토계획은 일본 전역을 대상으로 하는 국토종합계획(전국계획)과 도,도부현계획, 그리고 시,정촌의 도시계획으로 이루어지고 있음. 일본에서의 녹색도시조성을 위한 계획은 주로 각 시,정,촌의 도시계획을 통해 녹지의 조성, 생태도시공간의 조성계획이 추진되고 있음.
- 독일의 국토 및 지역계획체계
  독일에서는 연방정부가 작성하는 국토계획프로그램(Raumordnuungs program)이 존재하지만, 법적인 효력은 없고, 각 주의 州계획(Landesplanung)이 법적으로 유효한 국토계획임. 각 주의 주계획은 주 전역에 걸친 지역개발의 지침(Ziel)으로서의 법적 지위를 가짐. 각 지방자치단체(Gemeinde)는 독일연방공화국 건설법전(Baugesetzbuch)에 의거하여 토지이용계획(Flaechennutzungsplan)과 지구상세계획(Bebauungsplan)을 조례(satzung)로 수립하는데, 토지이용계획에서 당해 지방자치단체의 용도지역구분과 함께 당해 지역의 토지이용의 목표가 정해짐.
  독일 지방자치단체의 지구상세계획은 우리나라의 도시관리계획으로 작성되는 지구단위계획에 비견되는 당해지역의 건설유도계획임.
  독일에서는 이와 같은 국토계획 이외에 특정한 대규모 공공시설의 건설을 위한 특별법들(연방국도법이나 항공법 등)이 제정되어 있는 바, 그와 같은 특별법은 개별 SOC 사업의 추진을 위한 계획(소위 전문계획)일 뿐임. 국토 및 지역개발을 위한 종합계획은 주 국토계획(Landesplan)과 지방자치단체의 도시계획(Bauleitplan)임. 이와 같은 개별 SOC사업계획(전문계획)의 수립시에 국토계획인 州계획의 지침을 참고하도록 하는 의무조항이 규정되어 있음.
□ 녹색성장을 위한 국토 및 지역계획 및 개발법제의 개선방안
○ 개선방안 제시방향
- 저탄소녹색성장의 구현하기 위한 국토계획체계는 전국에 걸친 토지이용의 효율성과 체계성을 확보해야 할 것이라는 점에서 현재 복잡하게 재정되어있는 각종의 지역개발 관련 특별법 내용 중 지역계획적 사항은 국토의 계획과 이용에 관한 법률에 의거 수립되는 도시계획에 반영되도록 하는 계획법제의 전면적인 통폐합이 요구됨.
- 현재 각종의 지역개발특별법에 의해 중복적으로 지정되고 있는 토지의 용지지역, 지구, 구역의 지정제도 역시 통폐합하여 저 대폭적으로 단순화하고, 이를 국계법에 의한 도시계획에서 총괄적으로 지정하도록 하는 법적 개선이 요구됨. 전국의 용도지구는 예를 들어 주거중심지역, 상업 및 물류중심지역, 산업화지역, 자연경관보호지역 등으로 단순화 하고, 각 지역마다 그 특색에 따라 두 세가지 유형화되는 구역으로 지정하는 것이 좋을 것임.
- 현행 법제가 오직 현황보전을 최우선으로 하고 있는 山地에 대해서도 적극적인 개발프로그램을 마련하는 것이 필요함. 전국토의 66% 이상을 차지하는 산지의 효율적 이용은 향후 수요가 증대되는 가용토지의 원활한 공급은 물론 도시주변지역의 자연재해의 예방, 도시 유휴자금의 유입 등을 위하여 전국에 걸친 지방자치단체들이 가용산지까지 포괄하는 도시기본계획 및 도시관리계획을 수립케할 필요가 있음. 이는 녹색국토의 체계적인 조성을 위하여도 필요함.
- 녹색국토의 조성을 위한 국토의 계획과 개발을 위해서는 민간의 창의와 자본이 중요한 의미를 가진다는 점에서 국계계획 분양에서의 민관협력(PPP)제도의 도입이 필요함. 국토계획 및 지역계획안의 제안, 국토계획 관련 정보의 공개, 도시계회결정과정에서의 민관참여, 도시재정비사업이나 저탄소 교통물류체계의 구축을 위한 민자도입 및 민관협력 추진체 결성 등에서 제도개선이 요구됨.
○ 법제도적 개선방안
- 국토 및 지역계획법제의 단일화
  현행의 국토기본법, 수도권정비법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 전국의 40 % 지역을 차지하는 연안 및 내륙권 개발특별법, 기업도시특별법, 농어촌개발촉진에 관한 법률 등 지역개발과 관련된 각종의 특별법의 통폐합이 필요함.
- 계획법제와 개발사업 추진법제의 분법화
  현재 각종 법률들에서는 지역계획의 수립과 관련된 내용과 지역개발사업추진에 관한 내용이 혼재되어 있는바, 이 두 부분을 구분하여 지역계획의 수립에 관한 통합법과 개발사업의 추진에 관한 통합법률을 각각 제정하는 두 부분의 법제를 나누는 작업이 요구됨.

Ⅲ. 기대효과
□ 국토 및 지역계획법제의 제정비, 지역개발관련 특별법의 통합 내지 폐지 그리고 및 용도지역구분의 단순화 법제가 도입되면 국토 및 지역계획체계가 명료화되어 국토 전반에 걸친 개발목표(Ziel)가 분명해지고 종합적 국토계획지침으로서의 기능이 강화됨.
□ 국토 및 지역계획체계의 단순구조화 및 도시계획 중심의 계획체제의 구축은 저탄소녹색성장을 위한 국정의 제반목표를 통합하는데 유리함.
□ 국토 및 지역계획법제와 개발사업추진법제를 분리하여 국토계획의 목표를 명료하게 하고, 토지개발사업 추진의 효율성을 제고함으로써 저탄소 녹색성장전략을 효과적으로 구현할 수 있을 것임.

제1장 연구목적과 범위 27
제1절 연구목적 27
제2절 연구방법과 범위 28

제2장 녹색성장의 의의와 과제 29

제3장 녹색국토의 기본적 요소 33
제1절 국토의 균형발전 33
제2절 생태도시의 조성 33
제3절 방재도시의 구축  34
제4절 녹색 건축 34
제5절 녹색도시형 도시재정비사업의 추진 35

제4장 녹색성장을 위한 국토 및 지역계획법제  37
제1절 외국의 국토 및 지역계획법제 37
제2절 한국의 녹색성장 관련 현행 법제 개관 44
제3절 국토 및 지역계획의 일반법제 45
제4절 현행 국토계획법제의 문제점 50

제5장 녹색성장을 위한 국토 및 지역계획법제의 개선 53
제1절 국토 및 지역계획으로 일원화/ 통합화 53
제2절 중첩적인 지역 및 구역 지정(Zonning)의 지양 57
제3절 녹색도시를 위한 도시계획의 내실화 63
제4절 토지이용규제제도의 개선 69
제5절 도시재정비사업의 적극적 시행 71
제6절 토지 개발행위에 대한 법제개선 75
제7절 토지거래에 대한 규제제도의 개선 79
제8절 개발밀도구역의 지정과 기반시설 설치 부담제도 등의 내실화 80
제9절 도시계획 수립절차의 개선 81
제10절 국토계획과 환경계획의 연계 강화 83
제11절 국토계획과 교통, 물류 관련 법제의 연계와 통합 85
제12절 하천, 수리법제의 개선 88
제13절 국토계획법제와 국토개발법제의 분법화 89

참고문헌 91