한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 현재 정부는 로드맵에 따라 2015년부터 탄소배출권 제도를 시행하는 제도를 유지하고 있음. 시행일정의 조급성 논란에도 불구하고 탄소배출권 제도에 대한 기반연구가 가속화되고 있음.
○ 그러나 주요한 연구는 탄소배출권의 거래에 집중되어 있으며, 할당과 이에 따른 분쟁에 대한 연구는 매우 부족한 상태임.
○ 독일의 사례를 비추어 보건데, 향후 할당이 본격적으로 이루어지면, 할당과 관련된 분쟁이 뜨거운 이슈로 떠오를 것으로 보임. 따라서 어떠한 형태의 분쟁이 발생하며, 어떠한 구제절차를 통해 권리구제가 이루어지는지를 독일의 경험을 통해 살펴볼 필요가 있음.

Ⅱ. 주요 내용
□ 유럽연합의 탄소배출권 할당방식은 제1단계(2005-2007) 무상할당, 제2단계(2008-2012) 무상할당과 일부 경매방식, 제3단계(2013-2020) 경매방식확대로 구성되어 있음. 그리고 제1단계와 제2단계는 국가할당이며, 제3단계는 EU단위 할당임.
□ 독일의 할당방식은 제1차 할당시에는 grandfathering에 의한 무상할당, 제2차 할당시에는 benchmarking에 의한 무상할당, 제3차 할당은 EU차원의 할당으로 기본방식은 경매이며 점차 비중을 늘려나감.
□ 할당의 신청은 연방환경청(배출권거래국)에 서면으로 신청. 할당시 행정청은 신규진입자를 위한 할당분과 특정산업에 대한 배려, 배출권 거래제 시행에 따른 행정비용 충당을 위해 예비분을 확보하게 됨. 따라서 전량 할당은 이루어지지 않음. 한편, 소송을 통해 권리구제를 받게 된 청구인을 위한 소송리저브(Prozessreserve)의 개념도 요구됨.
□ 조기행동(early action)에 대한 배려로 할당계수 1이 적용됨. 한편, 경영곤란(Hartefall)의 적용을 위해서는 생산량이 기준년도에 비해 10% 이상 증가하여야 함. 할당법 2012하에서 경영곤란조항의 원용은 73건이었으나, 추가할당은 39건만이 이루어짐.
□ 탄소배출권의 할당은 기존 연방오염방지법(BImSchG)에 의해 배출허가를 받은 시설물에 대해서 이루어짐. 이는 온실가스배출시설이 연방오염방지법상의 오염물질 배출허가 시설과 중첩하고 있어 별도의 허가를 득하도록 할 경우 중복규제로 인한 불편이 가중될 것을 고려한 것임.
□ 할당에 있어서는 행정절차법이 적용되며, 할당에 불복시 행정적 권리구제절차로서 이의신청(Widerspruch)을 할 수 있음. 한편, 이와 같은 이의신청이 없이도 행정청은 스스로 할당에 대해 사후검토할 수 있으며, 부적법한 할당일 경우 이를 취소(Aufhebung)할 수 있음.
○ 이의신청에서 주로 다루어지는 것들은 사실관계에 대한 오인과 잘못된 규정에 근거한 할당임. 이의신청의 남발을 막고자 일정한 비용을 부과하고 있음.
□ 소송을 통한 할당의 경우, 헌법소원과 행정소송이 있음. 행정소송의 경우 항고소송으로서 취소소송과 의무이행소송이 주로 이용되며, 특히 의무이행소송의 활용도가 높음
○ 헌법소원을 통해 직업의 자유, 영업의 자유, 평등권 침해를 주장. 탄소배출권제도가 직업의 자유와 재산권 보장을 침해했다는 소원제기에 대하여 연방헌법재판소는 동 제도가 헌법에 합치된다고 판시.
○ 항고소송의 경우, 주로 의무이행소송이 이용되고 있음. 이와 동시에 임시적 구제수단으로서 가명령제도(einstweilige Anordnung)도 활용가능하나 “기존상태의 변경에 의하여 신청인의 권리의 실현이 불가능하게 되거나 또는 현저히 곤란하게 될 위험이 있는 때” 라는 엄격한 요건을 충족시켜야 함.
○ 행정소송이 제기된 사례 : 1) 이행계수의 적법성을 다룬 것으로 합헌으로 판시, 2) 경영상 곤란조항을 원용한 건으로 콘쩨른에 속해 있는 기업의 경우 경영곤란조항의 적용기준은 전체 콘쩨른이라고 판시, 3) 조기행동에 대한 배려를 평등권 위반으로 소 제기한 사안으로 국가정책적인 측면과 공공의 이익이라는 면에서 조기행동 배려의 필요성을 인정, 4) 연방오염방지법과 탄소배출권의 할당의 관계에 대한 사안으로 연방오염방지법상의 시설허가와 탄소배출권의 할당이 상호 연계되어 있음을 확인, 5) 탄소배출권량의 부족으로 인한 비례삭감이 헌법위반이라고 소 제기된 사안에서 국가배출총량을 준수하기 위한 비례삭감은 적법하다고 판시, 6) 가명령에 따른 배출권 추가할당에 대해서 요건미비로 이를 거부, 7) 제3자에 대한 할당에 대해 해당 정보를 요구한 사안에서 해당 사항을 비밀로 하여 시설운영자가 얻을 이익이 없다는 이유로 정보공개거부처분을 취소. 그러나 이에 대해서는 논란 가능성이 있음.
○ 경쟁자소송의 가능성이 있으나, 탄소배출권의 할당에 있어서 현실적으로 경쟁자간 구체적 권리의 침해를 인정하기 어려움에 따라 그 가능성은 낮다고 할 수 있음.
□ 보유하고 있는 배출권량을 초과한 배출에 대해서는 초과배출부과금이 부과되며, 일정기간 동안 해당 초과배출이 지속될 경우 영업정지 및 사업장 폐쇄가 가능. 해당 배출량이 할당된 배출량의 범위 내에 존재한다는 입증책임은 배출당사자가 부담.
□ 배출권 할당과 발생하는 비용에 대해서는 할당을 받는 수익자에게 부담시키고 있음. 이에 대해서도 소제기가 이루어졌던 바, 법원은 대표적 사례만을 판결하고, 행정청은 해당 소송과 유사한 사례에 대해서는 동일한 처분을 하겠다는 협약을 체결.
□ 우리나라의 경우도 헌법소원을 통한 권리구제, 행정심판을 이용한 권리구제, 항고소송을 이용한 권리구제가 이루어질 수 있음.
○ 우리는 항고소송 중 의무이행소송을 두고 있지 않은 바, 취소소송이 이용가능한 주요한 소송형태임. 다만, 현재 제출된 행정소송법 개정안에 의무이행소송이 포함되어 있어 해당 법률안이 국회를 거쳐 발효될 경우 의무이행소송의 이용이 가능함.
○ 가구제제도의 경우, 현행 행정소송법에는 임시처분 또는 가명령에 준하는 제도가 없음. 그러나 행정소송법 개정안에는 가처분제도를 포함하고 있어 국회통과시 이용이 가능함. 다만 독일과 마찬가지로 요건 충족상의 어려움으로 인해 실제 활용도는 그리 높지 않을 것으로 보임.
□ 배출권의 할당은 재산권 보장, 직업의 자유, 평등권, 정보공개 등 다양한 이슈와 연결되고 있으며, 향후 분쟁가능성 또한 높음. 따라서 할당에 따른 분쟁유형과 권리구제절차에 대한 연구 검토가 보다 활발히 이루어져야 할 필요가 있음. 금번 연구가 할당분쟁에 대한 후속 연구에 조금이나마 기여 할 수 있기를 바람.

Ⅲ. 기대효과
□ 탄소배출권의 할당과 관련한 후속연구의 기초자료로 활용이 가능하며, 아울러 탄소배출권의 할당과 관련하여 정부 및 국회에서의 정책자료로도 활용이 가능함.
○ 특히 제시된 독일에서의 실제 사례와 이에 대한 판례의 입장은 매우 유용한 자료가 될 것으로 보임.

제1장 들어가는 말 21

제2장 연구의 방법 및 전개방식 25
제1절 연구의 방법 25
제2절 연구의 전개방식 26

제3장 탄소배출권의 본질과 권리 29
제1절 탄소배출권의 개념과 법적성질 29
제2절 탄소배출권 할당과 권리실현 30

제4장 독일에서의 탄소배출권의 할당 33
제1절 할당의 기본원칙 33
제2절 할당방식 34
제3절 할당의 절차 및 관할행정청 38
제4절 할당에 있어서 행정절차의 적용과 이의신청 (Widerspruch) 47

제5장 소송을 통한 할당분쟁의 해결 53
제1절 할당관련 분쟁 가능 분야 53
제2절 주요한 소송의 형태별 검토 55
제3절 권리구제와 관련한 이슈 검토 80

제6장 우리나라의 온실가스배출권 할당 및 거래에 관한 법률상의 불복제도에 대한 검토 91
제1절 온실가스배출권의 할당 및 거래에 관한 법률상의 분쟁가능성 유형과 불복 91
제2절 권리구제의 방식 93

제7장 맺음말 99

참고문헌 101