한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 최근 기업활동에서 발생하는 빈번한 화학물질유출사고로 지역주민 피해가 증가하고 있어 유해화학물질로 인한 사고에 대비하기 위한 법제도적 해결책을 마련할 필요성이 증가하고 있음.
○ 환경법상 책임원칙의 가장 큰 기조는 사후적 피해구제가 아닌 사전예방에 따라 피해발생의 방지에 있음, 특히 최근 구미 및 삼성 공장에서의 불산 유출 등 화학사고는 그 피해가 커 사전 예방적 접근이 요망됨.
○ 환경을 보호하고 환경피해와 환경훼손을 방지하기 위하여 명령통제규제방안, 시장기반규제방안 및 정보기반규제방안 등 다양한 조치가 이용되고 있지만, 최근 유해화학물질로 인한 환경사고의 사전예방을 위하여 절차적 차원에서 환경정보를 이해관계자에게 제공함으로써 자발적인 사전예방 조치를 강화하도록 유인하는 제도적 장치인 정보기반규제방안이 주목받고 있음.
○ 현대사회에서 시민참여의 주체 및 시장의 소비자로서 지역공동체 주민에게 유해화학물질에 대한 관련 정보를 제공함으로써 유해화학물질을 제조 및 사용하는 업체들로 하여금 자발적으로 보다 안전한 화학물질 관리에 임하도록 하는 규제방안은 법 준수의 비용 및 효율성을 도모하는 정책적 장점이 있음.
○ 또한 화학사고의 발생시 지역주민은 가장 큰 피해 대상일 뿐 아니라 주민으로서 소비자로서 그리고 규제 과정에 참가자로서 해당 지역의 건강 및 환경에 대한 피해의 예방 및 최소화를 위하여 가장 중요한 역할을 할 수 있음.
□ 연구의 목적
○ 동 연구는 상기의 배경에 따라 유해화학물질로 인한 환경사고의 예방 및 피해의 최소화를 위하여 유해화학물질 관련 사업자가 지역주민에게 화학물질 및 사고대응 비상계획 등에 관한 환경정보를 제공하도록 하는 법제도 분석 및 제안에 목적을 두고 있음.
○ 이를 위해 현재 유해화학물질관리법 및 입법예고된 화학물질관리법을 분석하고 비교법적인 연구로 미국의 화학물질 사고대응 관련 대표적인 법률인 1986년 “비상계획 및 공동체알권리법” (Emergency Planning and Community Right-To-Know Act, 이하 “EPCRA”)을 비교분석함.
○ 이를 통해 현재 입법예고 중인 화학물질관리법의 정보제공 관련 이행법령의 방향에 대한 논의함.

Ⅱ. 주요 내용
○ 현재 유해화학물질관리법에 따라 인근 주민에게 고지되는 사항은 사고 시 조기경보의 전달방법, 사고 시 주민의 대피요령, 사고물질에 노출시 응급조치요령 및 방제진행사황의 홍보 방법 뿐임.
○ 즉, 자체방지계획에 필수적인 사항인 취급하는 사고대비물질의 유해성에 대한 자료 등은 고지대상이 아니므로 지역 인근 주민들은 정보공개청구권을 이용하여 정부를 상대로 사고대비물질 취급자가 제출한 자체방제계획을 얻을 수밖에 없으며 해당 업체가 요청받은 자료는 영업비밀에 해당한다고 주장할 경우 정보공개가 제한 될 수도 있음.
○ 상기의 문제점은 입법 예고되어 있는 화학물질관리법에서는 상당부분 해결되어 있는 바, 동 법률에 의하면 사고대비물질 취급자가 작성하여 제출하여야 하는 구 자체방제계획에 해당하는 위해관리계획서 중 지역주민에게 고지되어야 할 내용 중 취급하는 유해화학물질의 유해성정보 및 화학사고의 위험성, 화학사고 발생 시 대기 수질 지하수 토양 자연환경 등의 영향범위, 그리고 화학사고 발생 시 조기경보 전달방법 주민대피 등 행동요령 등이 포함되어 있음.
○ 화학물질관리법의 동 규정은 환경정보접근법을 별도로 갖추고 있지 않은 우리나라의 환경법제의 발전에 시사하는 바가 크나 여전히 문제점으로 남아 있는 부분들도 상당수 있다고 할 것이다.
○ 첫째, 사고대비물질의 지정이 현 유해화학물질관리법의 시행령에 의해 지정되듯이 향후 화학물질관리법의 시행령으로 지정될 것으로 보여 아직 미정이나 현재의 69개 이상으로 현저히 그 대상이 늘어날 가능성은 높지 않다.
○ 둘째, 위해관리계획서의 제출받아 관리하는 행정주체가 과거 환경부장관과 시도지사로 구분된 것은 문제였으며 이번 개정을 통해 환경부장관으로 일원화된 것은 일응 긍정적으로 평가할 소지가 있으나 도지사 등 지방자치단체와의 협업에 대한 명시적 조항을 명기하는 것이 바람직하였을 것이다.
○ 물론 「재난 및 안전관리기본법」에 의해 중앙재난안전대책본부와 지역재난안전대책본부와의 협업 조항 및 입법 예고된 안전관리민관협력위원회 조항에 의해 실질적으로는 중앙정부와 지방자치단체의 협력이 가능할 것으로 보임, 그러나 지역사회의 화학물질사고의 사전예방이 앞서 서술한 바와 같이 해당법규의 제 이해관게자의 협업을 통해 해결되는 것이 바람직한 해결 방식이라는 점에서 화학물질관리법에서도 이를 명문화하는 것이 입법정책상 바람직함.
○ 미국의 “EPCRA”는 주정부와 지방자치단체에 주 긴급대응위원회(State Emergency Response Commission, 이하 SERC)와 지역긴급계획위원회(Local Emergency Planning Committee, LEPC)라는 긴급대응체제의 실행을 담당할 기관을 설치하도록 하고, 각각 주지사 및 자치단체장이 위원장을 담당하도록 하고 있음.
○ 양 기관은 지방에서 발생한 긴급사태에 협업하도록 하되 초동단계의 대응은 LEPC를 중심으로 이루어지며, “EPCRA”는 지역내 유해화학물질을 제조, 생산 및 보관하는 시설들에게 화학물질의 종류, 양, 보관방법 및 구체적인 위치 등을 LEPC에 제출할 의무를 부과하고, LEPC는 지역주민들에게 이를 공개하도록 하고 있음.
○ LEPC는 수집된 정보를 기초로 종합긴급대응계획을 수립하며 동 계획은 사고대응관련기관, 언론기관 및 주민 등에게 제공되어 활용될 수 있으며, 화학물질 관련사고가 발생한 경우 사고발생시설 사업자에게 유독물질이 사고로 인해 배출된 사실을 지역공동체에 즉시 통지할 의무를 부과하고 있음.
○ “EPCRA”는 특정 제조시설의 소유자와 운영자에게 매년 당해 시설에서 관리하는 화학물질의 양 및 배출량 등 유해화학물질배출양식(Form R)을 통해 보고할 의무를 부과하고, 이를 통해 수집된 정보는 유독배출표(Toxic Release Inventory)라는 데이터베이스를 구성하며 모든 국민에게 공개됨.
○ 또한 “EPCRA”는 공동체알권리보고 대상시설에 보관중인 화학물질에 대한 정보를 1단계 재고표 또는 보다 정확한 정보가 필요한 경우 2단계 재고표를 작성 및 제출하도록 하고 있으며, 1단계 재고표의 미제출시 환경청은 벌금 부과 및 시정조치 명령을 내릴 수 있고, 환경청, SERC, LEPC 및 지역주민이 위반시설 소유자 또는 운영자가 일일 최대 벌금액수를 국고에 납부할 것을 청구취지로 민사소송을 제기할 수 있도록 하고 있음.
○ 우리나라는 유해화학물질관리법체제에서 대상을 넓혀 일반 화학물질관리체제와 화학물질의 등록 및 평가 체제로 전환을 모색하고 있어 미국의 “EPCRA”는 시사하는 바가 크다고 할 수 있음.
○ 즉, 화학물질관리체제를 통합하지 않음으로 인해 법률의 파편화된 상황은 피규제자에게 불편을 초래할 수 있어 오늘날 규제개혁의 추세에 부합하지 않음으로, 화학물질관리법의 시행령 및 시행규칙은 화학물질의 등록 및 평가에 관한 법률과 유기적으로 연결되어 설계되어야 할 것임.
○ “EPCRA”는 기존의 파편화되어 있던 환경법제의 규제방식을 처음으로 정부, 산업계 및 일반시민들이 총체적으로 화학물질을 통한 환경피해를 감소시킬 수 있는 구조를 조성하였고, 동 제도 도입 이후 정보를 보유한 지역 주민들의 역할로 인해 기업들은 자발적으로 화학물질배출 감소를 위해 노력하고, 실질적으로 사고발생율도 줄어들었음.
○ 이러한 점은 단순히 정부의 규제 및 벌금체제로는 얻을 수 없는 성과로 판단되며 특히, 우리나라처럼 환경규제 위반 과태료 및 벌금이 비현실적으로 낮은 경우에는 더욱 그러함.
○ 기업들이 스스로 시장에 미치는 파급효과를 고려하여 자발적으로 기업운영과정에서 발생하는 환경훼손 문제를 자율적으로 해결하고자 하는 동기를 부여하는 것이 동 제도의 핵심적 내용이라 할 수 있음.

Ⅲ. 기대효과
○ 동 연구는 학술적으로 기존의 명령통제규제방안에서 벗어나 정보기반규제방안을 통한 구체적인 법제도 분석이라는 점에서 의미가 있으며 향후 연구 논의 기반 제공에 이바지 할 수 있음.
○ 동 연구는 실질적으로 현재 입법예고 중인 화학물질관리법의 시행령, 시행규칙 등의 준비 과정에 도움이 될 수 있으며 특히 동 연구에서의 분석하고 있는 미국의 “EPCRA”의 입법 및 운영 경험은 이에 정책적인 참고가 될 것으로 기대함.
○ 특히 동 연구에서 부록으로 제시하고 있는 미국의 화학물질 및 유해화학물질의 목록, 유해시설업체의 보고서 제출 양식 등은 실무적으로 많은 참고가 될 수 있음.

제1장 서 론 19
제1절 연구의 배경 및 목적 19
제2절 연구의 범위 및 방법 21
제3절 선행 연구와의 차별성 및 기대효과 22

제2장 화학물질 규제 개선의 필요성 25
제1절 문제제기 25
제2절 규제개선의 필요성 30

제3장 우리나라 화학물질 사고 대응법제 33
제1절 현행 법제 33
제2절 규범체제 81

제4장 미국 EPCRA의 비교법적 연구 93
제1절 입법배경 및 법률 구조 93
제2절 법률의 주요 내용 95
제3절 평 가 101
제4절 시사점 106

제5장 결 론 113

참고문헌 117