한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ WHO는 국제적 보건협약인 “담배규제기본협약(FCTC, Framework Convention on Tobacco Control)”을 통해 담배 수요와 공급 감소를 위한 가격 및 비가격정책 등을 규정하고 있으며, 우리나라는 2005년에 비준한 바 있으며, 이에 따라 국내 관련법 개정  
○ 식품, 의약품, 화장품 등 인체에 직·간접적으로 영향을 미치는 제품들은, 정부가 적극적인 규제를 통해 국민건강 확보 노력을 하고 있으나, 담배의 경우, 흡연이 인체에 미치는 유해한 영향에도 불구하고, 과학적인 분석과 정보를 통해서 담배제품의 유해성을 밝히고 관리하는 규제정책이 미흡한 실정임
○ 현재 담배의 인체 유해성에 대한 규제는, 단순히 담배의 유해성 홍보 및 담배값 인상을 통해 흡연율을 감소시키도록 유도하는 것에 머물고 있으나, 그 이외에 과학성에 바탕을 둔 유해성관리정책이 도입될 필요성이 있음
□ 연구의 필요성
○ 흡연을 유도하거나 담배의 중독성을 강화시키는 것으로 의심되는, 각종 첨가제, 연초의 잔류농약 및 담배연기가 함유하고 있는 유해성분 등에 대한 정보의 공개를 통한 안정관리정책이 필요함
○ 담배제품의 유해성에 관한 과학적 연구와 공개 등을 통해 국민의 알권리 제공과 올바른 담배 규제정책을 도입하기 위해 이에 대한 입법정책을 체계적으로 연구할 필요가 있음
○ 담배규제 기본협약의 국제적 기준을 준수하고 이를 위한 국내 입법을 위하여 추진 중인 담배의 유해성 관련 입법에 있어 고려하여야 할 사항들에 대하여 분석할 필요가 있음

Ⅱ. 주요 내용
□ 담배 관련 국내·외 현황
○ 2013년 우리나라 흡연인구비율(15세 이상)은 23.2%로 OECD평균(20.7%)에 비해 다소 높은 편이나, 성별을 고려할 때, 여자는 6.2%인 반면, 남자의 경우 42.1%로 OECD 평균을 훨씬 상회함
○ 다만, 지난 15년 여 간의 흡연율의 변화를 볼 때, 전 세계적으로 흡연율은 서서히 줄어들고 있는 추세이며, 우리나라도 남자 흡연율의 경우 1998년 66.3%에서 2014년 42.1%로 눈에 띄게 하락하는 추세를 나타내고 있음
○ 그러나 직장에서의 간접흡연과 전자담배 흡연율의 경우 증가하고 있음 
□ 담배규제기본협약(FCTC)
○ 공중보건에 대한 권리의식의 향상과 더불어 담배의 인체유해성에 대한 과학적 입증으로 담배에 대한 규제필요성과 노력이 각국별로 이루어져 왔으나, 국가나 지역적 차이를 극복한 국제적인 담배규제의 필요성이 제시됨
○ 담배규제기본협약은 이행을 위한 정책수단으로서, 가격 정책(가격 및 조세 조치(제6조)), 비가격 정책(담배연기 간접흡연 방지(제8조), 담배제품의 성분 규제(제9조), 담배제품 표시 규제(제10조) 등), 포장 및 라벨에 의한 규제(담배제품의 포장 및 라벨 규제(제11조)을 제시하고 있으나, 이행상의 강제력은 없음
□ 담배 관련 규제의 현행 국내 법제 분석
○ 담배규제기본협약의 이행 등 담배 관련 주요 국내법으로는 「담배사업법」, 「국민건강증진법」 등이 있는데, 가격 및 조세 조치로는 「국민건강증진법」에 따른 국민건강증진부담금과 「지방세법」에 따른 담배소비세 등이 있으며, 담배연기 간접흡연 방지를 위한 제도로는 주로 「국민건강증진법」에서 규정하는 금연구역 지정 등이 있음
○ 담배제품의 성분에 관한 규제로, 「담배사업법」 상 담배 포장지  ·광고에의 담배 개비 연기의 니코틴 및 타르의 함유량의 표시에 관한 규정과, 담배제품 표시에 관한 규제로 「국민건강증진법」 에 따른 경고문구와 발암물질 표시가 있음
○ 담배 관련 국내 법제들에 대한 분석을 통하여 다음과 같은 점을 제시할 수 있는데, 첫째, 「담배사업법」상 표시하도록 하고 있는 ‘담배 한 개비의 연기에 포함된 주요 성분’은 니코틴, 타르에 한하고 있으며, 그에 대한 배출한계기준은 존재하지 않음
○ 둘째, 「국민건강증진법」 상 표시되어지는 경고문구에 포함되는 발암물질에 관한 정보도, 나트틸아민, 니켈, 벤젠, 비닐 트롤라이드, 비소, 카드뮴의 6가지에 한정되고 있음
○ 셋째, 「화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률」, 「약사법」, 「마약류 관리에 관한 법률」, 「화장품법」, 「식품위생법」, 「건강기능식품에 관한 법률」등에 의한 건강기능식품, 의약품 및 의약외품, 기능성 화장품의 경우, 그 유해성분에 대한 관리방식은 매우 구체적인데 반하여, 담배의 경우는, 타르, 니코틴(2종)에 대한 성분 정보 표시 외에는 현재로서는 구체적인 관리수단이 없으므로, 담배에 함유된 유해물질에 대한 보다 체계적인 관리체계 마련이 필요함
□ 외국의 담배규제기본협약을 위한 입법 분석
○ 미국에서 담배에 관한 사항을 규정하는 법으로는 「가족금연 및 담배규제법(TCA)」, 「식품, 의약품 및 화장품 법」, 「연방정부 담배 라벨 및 광고규제법」, 「공중보건담배흡연법」이 있으며, TCA는 역사상 최초로 FDA에 담배의 성분 규제권한을 부여했을 뿐만 아니라 담배제품 기준 설정 권한을 부여함
○ 프랑스에서 담배에 관한 가격정책은 주로 「조세일반법전」으로 규정되고 있으며, 비가격정책에 관하여는 「공중보건법전」에서 규정하고 있고 「유럽의회와 유럽이사회의 2001/37/CE 지침」과 「공중보건법전」을 근거로 하여 발표한 「2003년 3월 5일의 아레테」 에서 담배제품의 성분 기준 설정 및 표시에 관한 규정을 마련하였고, 「2011년 12월 1일의 아레테」를 통해서 담배제품의 생산에 사용한 모든 성분들과 그 양을 보건 담당 장관에게 제출하도록 규정함
○ 독일에서의 담배제품에 대한 대표적인 법으로는 「담배법」이 있으며, 그에 따른 「담배제품명령(TabV)」, 「담배생산명령(TabProdV)」, 「연방비흡연자보호법」, 「첨가물허가명령」, 「담배세법」, 등이 있는데, 「담배법」은 허가받지 않은 물질의 사용을 금지하고, 「담배생산명령」에서는 허가를 요하지 않는 물질의 경우라도 최대함량치를 정해 규율할 수 있도록 함
○ 담배 관련 EU 법에는 담배제품 관련 지침인 「지침 2001/37/EC」과 「지침 2014/40/EU」, 담배제품의 광고 및 후원 관련 지침인 「지침 2003/33/EC」, 재정적 조치 관련 지침인 「지침 2010/12/EU」, 「지침 95/59/EU」, 「지침 2008/118/EC」이 있으며, 「지침 2001/37/EC」은 담배제품의 제조, 표시, 판매 등에 관한 규제수단에 대하여 규정하고 있으며, 이를 개정한 「지침 2014/40/EU」에서는 담배제품의 장에서 담배제품의 성분과 배출기준에 대해 규정
○ 위와 같은 외국의 담배 관련 입법들은 우리나라 관련법에 비교해 볼 때, 제품이나 배출연기의 성분 정보공개 및 기준 등을 통해 담배제품에 관한 유해성 관리에 있어 강화된 규제를 실시하고 있음
□ 「담배제품안전관리에 관한 법률」 제정안에 대한 분석 및 입법정책 제안   
○ 「담배안전법」은 기존의 관련 법들과의 차별성을 드러내고 그 입법목적을 명확히 하는 취지에서 담배제품 성분의 유해물질의 과학적 분석 및 유해성의 효과적인 관리수단의 제공이라는 특성이 법명에 최대한 반영되도록 할 필요가 있음
○ 「담배안전법」 제정안에서 규율하는 ‘담배’의 범위에 관하여는 기본적으로 「담배사업법」에 따른 “담배”의 정의를 참조할 수 있을 것이고, 다만, 「담배사업법」 제2조는 “담배”와 “저발화성담배”만을 규정하고 있는데, 「국민건강증진법」과 「지방세법」에서 국민건강증진부담금의 부과대상 및 지방세 부과대상으로 정하고 있는 9가지 종류가 담배의 정의에 포함되는지 여부를 명확히 할 필요가 있을 것
○ 「담배안전법」의 제정에 따라 「담배사업법」과 규율범위가 중첩될 수 있는 부분은, 담배연기 성분의 정보공개에 관한 부분이고, 「국민건강증진법」과 규율범위가 중첩될 수 있는 부분은, 담배에 대한 건강위해정보 제공,  담배성분의 정기검사, 담배검사기관의 지정, 담배의 표시·광고·금지·제한, 담배자동판매기 설치 금지·제한에 관한 부분임
○ 「담배안전법」의 제정이 다른 법에 비해 유해성분관리에 있어 차별성을 가지기 위하여는 성분정보공개범위와 의무의 강도를 「담배사업법」에 비해 확대 및 강화하고, 담배제품 및 성분에 관한 기준 및 규격의 제시와, 건강상의 위해정보에 있어 유해성분 관련 정보의 제공을 추가할 것이며, 이와 관련된 담배성분검사기관의 전문성을 강화 및 확대할 필요가 있음

Ⅲ. 기대효과
□ 학술적 효과
○ 담배관련 국제기본협약인 담배규제기본협약의 이행을 위한 국내 및 국외의 입법사례의 검토를 통하여 국제협약의 법적 성격 및 그 이행을 위한 입법 방식에 대한 입법론적 참고 사례가 될 수 있음
○ 담배의 건강과 안전 및 유해성 관련 규제방식에 대하여 살펴봄으로써 담배의 유해성으로부터 국민 건강 및 생활환경을 보호하기 위한 효과적인 입법에 관한 입법론적 참고 사례가 될 수 있음 
□ 정책적 효과
○ 담배의 건강 및 안전에 대한 규제결함을 시정하고 담배의 유해성 관리에 관한 정책을 뒷받침할 수 있는 보다 강화된 입법적 방안을 제시함

제1장 연구의 배경 및 목적 21

제2장 담배 관련 국·내외 현황 23
제1절 국내 현황 23
제2절 OECD 현황 30

제3장 담배규제기본협약(FCTC) 체결 배경 및 내용 분석 35
제1절 채택 배경 35
제2절 법적 성격 35
제3절 주요 내용 35
제4절 담배규제기본협약 이행을 위한 국내 관련 법규 39

제4장 담배 관련 규제의 현행 국내 법제 분석 47
제1절 담배사업법 47
제2절 국민건강증진법 49
제3절 청소년보호법 52
제4절 지방세법 54
제5절 잔류성유기오염물질관리법 55
제6절 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률 등 57
제7절 각 국내 법제의 종합분석 및 문제점 59

제5장 외국의 담배 관련 입법 분석 61
제1절 미 국 61
제2절 프랑스 68
제3절 독 일 81
제4절 E U 88
제5절 담배규제기본협약 이행에 관한 외국입법 내용 분석 101

제6장 ·담배제품안전관리에 관한 법률· 제정안에 대한 법제 분석 103
제1절 법명·정의·적용범위 103
제2절 담배제품 유해성관리 112
참고문헌 125

부록 1
각 국별 담배 관련 법령 129
부 록 2
담배 관련 제품들의 제조·제공·판매에 관한 유럽연합 의회·이사회 지침 2014/40/EU 133