한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 자원배분의 불평등 및 경제적 양극화에 대한 체험, 삶의 질 향상이라는 현실적 요구는 그동안 오로지 경제논리로서만 작동되는 자본주의 시장경제사회에 대한 반성과 반작용으로 과연 “정의”란 무엇인가에 대해 다시 생각하게 하였으며, 정의에는 일정한“사회적 가치”가 포함될 것이 필요하다는 관심과 실천 욕구가 강화되고 있음

▶ 사회적 가치에 대한 국제적 논의를 배경으로 국내에서의 입법 노력적 활동이 부각되면서 사회적 가치의 개념과 구현방식 등에 대한 구체화 필요성이 강조되었으며, 사회적 가치를 실현하고자 노력하는 다양한 주체 중에서 특히 “공공기관”의 임무와 사회적 가치 책무를 연결하고자 하는 논의가 활발하게 진행되고 있음

▶ 공공기관은 정부를 대신하여 공공서비스를 제공하는 조직으로서 공공기관의 운영 및 관리 양태는 그 정부의 성격을 나타내는 지표와도 같다는 점에서, 현 정부에서 추구하고 있는 공공기관의 공공성 내지 사회적 가치 강화 전략에 대한 함의를 살펴보고 문제점과 개선방안을 제시하는 것이 필요함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 공공기관의 “목적”으로서의 사회적 가치

○ 사회적 가치는 다원적이고 다층적인 개념으로서 하나의 의미로 정의하기는 어려우나, “일정한 사회 내지 집단에서 중요하거나 타당하다고 공유되고 있거나 지향하는 가치”로 이해할 수 있으며, “사회적 경제”나 “사회적 자본”과 유사한 지향을 공유한다는 점에서 개념적 관련이 있음

○ 사회적 가치는 일정한 “사회”가 추구하고자 하는 가치로서, “국가”가 추구하고자 하는 가치인 국가적 가치, 즉 헌법적 가치와는 구별이 필요하며, 다만 공공기관의 전통적인 목적이라고 할 수 있는 공익, 공공성, 공공복리 등과는 개념적 내용과 성격에서 유사성과 차이점을 함께 찾을 수 있음

○ 사회적 가치를 실현하는 주체는 개인, 단체(협동조합 등), 기업 등 매우 다양하며, 최근 국가나 지방자치단체도 사회적 가치를 정책 등에 실현하고자 적극적으로 노력하고 있음

○ 공공서비스를 제공하는 것이 본연의 임무인 공공기관은 존재이유 자체만으로도 사회적 가치를 실현하기 위한 존재이나, 그동안 우리나라에서의 공공기관은 정부투자기관 또는 정부산하기관으로서 정부의 편에서 또는 그 아래에서 제약과 통제의 대상이 되면서 관료화되어 왔음 

○ 공공기관은 정부와 민간을 매개하는 중요한 주체로서, 본연의 임무 외에 자신과 관련된 사회적 가치를 실현할 수 있어야 하고, 이에 국가 및 지방자치단체는 공공기관이 독립적이고 자율적으로 사회적 가치가 있는 활동을 할 수 있는 여건을 조성하여 주는 것이 필요함

▶ 공공기관의 “조직․작용원리”로서의 사회적 가치

○ 공공기관의 개념은 법률에 명시된 바 없으며, 「공공기관운영법」에 따르면, 기획재정부장관이 자산규모와 직원정원 등을 기준으로 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 “지정”함

○ 공공기관의 범위와 그에 대한 운영 및 관리제도는 다양한 성격의 정부를 거치면서도 입법적으로 확대되고 있으나, 다양한 공공기관의 성격과 규모, 기능(업무)에 대한 차별성의 고려나 명확한 원칙 및 기준이 없는 재량에 근거하고 있어 그 체계와 내용이 복잡하고 다양한 공공기관의 존재와 사무에 비하여 관리기법이 경직되어 있음

○ 공공기관으로 하여금 사회적 가치를 자율적이고 주도적으로 실현할 수 있기 위하여 공공기관의 지정, 공공기관운영위원회, 경영공시, 지배구조, 예산 및 회계, 경영평가 등 공공기관의 조직과 운영에 관한 현행 제도들의 목적과 성격, 그 관리수단 등이 개선될 필요가 있음

○ 보다 근본적으로는 공공기관을 더 이상 자산 규모나 직원 정원으로 분류하는 것이 아니라, 그들 사무 분야의 내용과 성격을 공공성과 영리성의 정도에 따라 다양한 차원으로 세분화하고 그에 필요한 운영방식과 평가수단을 법령으로 제도화하여야 사회적 가치를 실현할 수 있는 공공부문의 생태계가 조성될 수 있음

▶ 공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 법제 개선방안

○ 사회적 가치는 개념의 다의성과 기능 및 역할로 인하여 그것을 “헌법”에 명시적으로 포함시키는 것은 해석의 어려움과 혼란을 야기할 수 있어 적절하지 않으나, 그것은 다양한 형태로 이미 우리 헌법 내에 충분히 고려되고 있으며, 단지 그것을 입법적으로 구체화하는 것은 입법의 목적에 따라 또는 입법 분야에 따라 다양하게 나타날 수 있으며 결국 입법자의 의도에 따르게 될 것임

○ 공공기관은 사회적 가치를 실현하는 “주체”가 되어야 하며, 다른 주체들이 사회적 가치를 실현할 수 있도록 “플랫폼”이 되어야 함. 이러한 2중적 역할을 수행하기 위하여 공공기관 내적으로는 공공기관의 운영과 관리가 투명하고 책임성 있게 이루어질 수 있는 자율경영이 전제되어야 할 것이며, 외적으로는 공공기관으로 하여금 다양한 주체들이 사회적 가치를 실현하도록 지원할 수 있는 역량을 갖출 수 있도록 독립적이고 항상성(일관성)을 유지할 수 있는 방안들이 마련되어야 함 

○ 소위 사회적 가치 기본법안은 공공기관으로 하여금 사회적 가치를 실현하는 주체로서의 책무를 부여하고 있는 바, 공공기관이 이러한 책무를 잘 수행할 수 있기 위하여는 공공기관에 대한 기존 제도의 문제점들을 개선하고, 공공기관이 사회적 가치를 실현할 수 있는 영역과 방법 등에 대한 다양한 시도들이 제도화되어야 할 것임 

Ⅲ. 기대효과

▶ 이 연구는 아직은 이론적으로나 법적으로 확립되지 못한 사회적 가치에 대한 규범적 연구로서, 사회적 가치의 개념과 영역, 실현주체 등 이와 관련된 논의가 법적으로 어떠한 의미를 포함하고 있으며 어떠한 문제가 있는지 대하여 검토한 선행연구로서 활용할 수 있음

▶ 이 연구는 공공기관의 사회적 가치 실현과 관련된 법적 연구로서, 다양한 사회적 가치의 실현주체 중에서 특히 공공기관과 관련된 정책의 수립 및 입법의 과정에서 사회적 가치가 어떻게 고려되어야 하고 어떻게 평가되어야 하는지에 대한 기초자료로서 활용할 수 있음

제1장 서 론 / 21

  제1절 연구의 필요성 및 목적 23

  제2절 연구의 범위 및 방법 25

제2장 공공기관의 “목적”으로서의 사회적 가치 / 29

  제1절 의 의 31

  제2절 사회적 가치의 의의 32

    Ⅰ. 논의의 배경 32

    Ⅱ. 사회적 가치의 개념 40

    Ⅲ. 공공기관의 전통적인 목적들과의 비교 48

    Ⅳ. 유사 개념 52

    Ⅴ. 소결: 사회적 가치의 규범적 좌표 56

  제3절 사회적 가치의 실천 영역(구현 방식) 61

    Ⅰ. 의의: 유형화 61

    Ⅱ. 사회적 가치의 실천 주체별 고찰 64

제3장 공공기관의 “조직․작용원리”로서의 사회적 가치 / 79

  제1절 개 관 81

    Ⅰ. 사회적 가치 실현 주체로서의 공공기관 81

    Ⅱ. 행정의 조직․작용의 기초원리 84

  제2절 공공기관의 “조직”과 사회적 가치 85

    Ⅰ. 의 의 85

    Ⅱ. 공공기관의 조직에 대한 주요 법원(法源) 86

    Ⅲ. 행정주체의 개념에 대한 기초이론적 접근 87

    Ⅳ. 공공기관의 유형 110

    Ⅴ. 형식적 및 소극적 정의의 비판: 재편 필요성 116

  제3절 공공기관의 “작용”과 사회적 가치 120

    Ⅰ. 의 의 120

    Ⅱ. 공공기관의 작용에 대한 주요 법원(法源) 121

    Ⅲ. 공공기관의 운영 관련 주요 제도 128

    Ⅳ. 공공기관의 평가 관련 제도 139

    Ⅴ. 검 토 143

제4장 공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 법제 개선방안 / 147

  제1절 사회적 가치의 규범적 구체화 149

    Ⅰ. 사회적 가치의 법체계적 지위 149

    Ⅱ. 실정법상 사회적 가치의 구현 150

    Ⅲ. 구체화의 한계와 보완 157

  제2절 공공기관의 사회적 가치 실현에 대한 규범적 검토 158

    Ⅰ. 의 의 158

    Ⅱ. 사회적 가치의 실현 “주체”가 될 수 있기 위한 관련 법제 개선방안 160

    Ⅲ. 사회적 가치의 실현 “플랫폼”이 될 수 있기 위한 제도화 방안: 

       사례 및 시사점 180

제5장 결 론 / 193

참고문헌 199

부 록 213