한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 지방분권 강화에 대해서는 학계 및 여론의 공감대가 형성된 것으로 보이나, 구체적인 분권수준과 내용은 지속적으로 논의 중에 있음

  ○ 지방분권의 수준 및 추진방법에 대해서도 다양한 의견이 개진되는 상황인 만큼 다양한 나라의 지방자치제도와 관련한 비교법적 분석 자료에 대한 검토가 필요 

▶ 오랜 역사를 지닌 민주주의의 선진국으로서의 영국이, 중앙과 지방의 관계 설정 및 자치권 확대를 위해 고민하는 과정들은 지방자치의 새 역사를 쓰고 싶어 하는 현재의 한국에게 다양한 시사점을 줄 수 있음

▶ 이 글은 영국 지방자치의 연혁, 자치행정 및 자치입법 등에 대한 개괄적 검토를 통해 지방분권을 강화하려는 한국이 참고할 수 있는 자료들을 소개하고 정리하는데 목적이 있음

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방자치제도의 연혁

  ○ 영국 지방자치의 기원을 보통은 “1835년 제정된 도시법인법에 따라 최초로 178개의 선출형 다목적 지방자치단체가 설치된 때”로 보고 있음

  ○ ｢1972년 지방정부법｣에 근거하여 런던시를 제외한 잉글랜드와 웨일즈는 1974년 4월 1일부터 2계층 구조(two-tier structure)로 재편됨

  ○ ｢1992년 지방정부법｣에 따라 ‘잉글랜드 지방정부위원회(Local Government Commission for England)가 설치되었고, 잉글랜드 내에서 2계층 구조로 되어 있던 비메트로폴리탄 지방자치단체를 단층제 구조로 전환하는 정책이 추진, 그 결과 1996년에서 1998년까지의 기간 동안에 잉글랜드에는 46개의 새로운 통합기관(unitary authorities)이 설립됨

  ○ 2007년에서 2009년 사이에 잉글랜드에는 신청에 따라 9개의 새로운 통합기관(unitary authorities)이 구성. ｢2016년 도시 및 지방정부 권한이양에 관한 법률｣에 따르면 기존의 통합기관(unitary authorities)을 합쳐서 새로운 통합기관(unitary authorities)을 구성하는 것도 가능. 2014년에서 2015년에 북아일랜드는 26개의 디스트릭트 의회를 11개로 통폐합했으며, 웨일즈는 22개의 통합기관(unitary authorities)을 10~12개로 통폐합

▶ 지방자치제도의 이론

  ○ 의회주권(Parliamentary sovereignty)은 영국 헌법상의 원칙임

    - 의회주권주의는 “‘법적인 원칙(legal doctrine)’으로서 의회가 어떤 법이든 제정하거나 폐지할 수 있음을 의미”함

    - 이 원칙에 따라 의회는 영국에서 최고의 법적 권한을 보유하며, 법을 제정할 수도 있고 반대로 폐지할 수도 있음

  ○ 법률에 규정된 지방정부의 권한 및 기능에 대해서는 ‘월권행위 금지의 원칙(The Doctrine of Ultra Vires)’이 적용됨

    - 이 원칙에 따르면, 지방정부는 오로지 의회가 수권하거나 위임한 권한만을 가지며, 그 범위 내에서만 활동할 수 있고, 그 범위를 벗어나는 권한 행사는 월권행위가 되어 일반적으로 무효가 됨

▶ 지방행정의 제도적 내용

  ○ 영국 지방자치단체는 크게 단층제(Single Tier)와 다계층제(Multi Tier)의 혼성체제로 구성

  ○ 광역런던시의 경우는 ‘광역런던시(Greater London Authority) - 버로우(Boroughs)’의 2계층 구조로, 잉글랜드 비도시지역은 ‘카운티(County) - 디스트릭트(District)’의 2계층 구조로 되어 있음

    - 이 때, 잉글랜드 비도시지역의 패리쉬, 타운, 커뮤니티 등을 포함할 경우 3계층 구조로 보는 것도 가능

  ○ 일반적으로 다계층제를 채택하는 경우는 카운티의회(county councils, 상위기관)와 디스트릭트의회(district councils, 하위기관)로 구분

  ○ 1972년에 있었던 지방정부 개혁 이후에 일부 지역에서는 통합기관(unitary authority)이 설립

▶ 지방자치단체의 사무배분

  ○ 영국에서 지방정부(Local government)는 관할 구역 안의 주민과 사업을 위한 다양한 범위의 업무들을 담당

  ○ 지방정부는 주민복지, 교육, 주거, 도시계획, 폐기물(쓰레기) 관리부터 인허가, 기업지원, 등록업무, 방충 등 일정한 지역에 거주하는 주민들의 생활과 직․간접적으로 관련이 있는 업무들을 담당

  ○ 단층제를 채택한 지역의 의회는 모든 기능을 하나의 의회에서 담당

  ○ 다수의 공공서비스는 지방정부에 소속되지 않은 국가기관이 담당

  ○ 정부가 재정부문이나 특정한 기능을 담당한 국가 기관을 설립했으면 이들 기관은 지방정부에 소속되지 않음

  ○ 지방행정서비스는 필수서비스(need service), 보호서비스(protective service), 편의서비스(amenity service), 시설서비스(facility service)의 4가지의 범주로 구분

  ○ 필수서비스(need service)에는 교육, 개인적 사회복지서비스, 주택이익 등이, 보호서비스(protective service)에는 경찰, 지역안전, 소방/구급, 긴급 계획 등이, 편의서비스(amenity service)에는 도로, 거리청소, 계획, 주차장, 환경보건, 쓰레기 처리, 소비자 보호, 경제발전 등이, 시설서비스(facility service)에는 주택, 도서관, 박물관, 예술 갤러리, 레크리에이션 센터, 장묘, 쓰레기 수집 등이 있음

▶ 자치입법의 제도적 내용

  ○ 영국의 지방정부 중에서는 스코틀랜드의 독립적 입법권한이 가장 강하다고 볼 수 있고, 웨일즈, 북아일랜드 순서로 입법권한이 강하다고 평가

  ○ 반면, 잉글랜드의 경우는 여전히 영국의회에서 입법에 관한 사항을 직접 관장

  ○ 영국에서 지역 법률(Local Legislation)과 조례(By-Laws)는 모두 지방자치단체(local authorities)의 권한을 확대할 수 있는 수단으로 사용되며, 자치단체 안의 활동을 규율하기 위해 사용

  ○ 하지만, 양자는 제정절차 및 적용방법에 큰 차이가 있음

  ○ 조례(By-Laws)는 관할 국무장관(relevant Secretary of State)의 확인을 받아 지방자치단체가 직접 제정할 수 있는 반면, 지역 법률(Local Legislation)은 양원(both Houses of Parliament)의 완전한 입법과정에 따른 승인을 필요로 함

  ○ 조례는 해당 조례가 제정된 자치단체 안에서만 적용되는 반면, 지역 법률은 하나의 자체단체가 다른 의회를 대신하여 발의하는 것도 가능하고, 해당 규정을 유리하게 이용하거나 그것을 도입하는 자치단체에 적용

  ○ 조례(By-Laws)는 개별 자치단체 안에서 운영하는 ‘자치법’을 말함

  ○ 조례는 반드시 국무장관(Secretary of State)의 확인을 받아야 하며, 자치단체의 책임 범위를 확대하기 위한 목적으로 조례를 사용할 수 없고, 특정한 행위과정에 대하여 ‘범죄행위가 아닌 질서위반행위로 규정하는 법 규정이 존재하는 경우’, 지방정부는 동일한 행위과정을 범죄행위로 규정하는 조례는 제정할 수 없음

  ○ 조례가 유효성 요건을 갖추지 못하면, 무효 판단을 받게 되며, 무효판단이 내려지면 해당 조례를 포함한 고시를 하거나 이를 유지하는 것은 권력 남용이 됨

  ○ 조례의 유효성을 판단할 때 적용해온 요건으로 ⅰ) 합리성, ⅱ) 명확성, ⅲ) 법률적합성을 들 수 있음

▶ 영국 지방자치의 특이사항

  ○ 지방정부연합은 중앙정부에 지방정부의 의견 개진, 지방정부 지원, 개선 및 발전을 위해 지방위원회와 협력하는 4개의 정치정당(보수당, 노동당, 자유민주당, 독립당) 연합체를 말함

  ○ 지방정부연합의 목적은 정치적 중립성을 지향하면서 각 지역의회의 중요한 문제에 대한 영향력을 강화하고 정책적 안건을 제시하는 등 각 지역에 맞는 해결방안 제공하는데 있다. 2018년 현재, 415개 지방자치단체로 구성

  ○ 지방에 대한 권한이양과 관련된 레퍼렌덤을 통해 영연방의회가 전통적으로 누려온 권한의 상당부분이 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 의회와 정부로 이양되고 있고, 이러한 점에서 레퍼렌덤은 영국지방자치제도 발전에 독특한 기여

제1장 서 론 / 19

  제1절 연구의 목적과 필요성 21

  제2절 연구의 범위와 방법 25

제2장 지방자치제도의 연혁과 이론 / 27

  제1절 연 혁 29

    1. 지방정부의 성립 29

    2. 1972년에서 1974년 지방제도의 개혁 31

    3. 1979년 이후 지방제도의 개혁 32

    4. 1997년 이후 지방정부제도의 변화 33

  제2절 이론 및 근거 36

    1. 의회주권의 원칙 36

    2. 헌법적 근거 37

    3. 주요 법률 39

제3장 자치행정의 제도적 내용 / 47

  제1절 영국 지방자치단체의 구조와 조직 49

    1. 지방자치단체의 구조 49

    2. 지방자치단체의 조직 55

    3. 지방자치단체의 선거와 주민참여 60

  제2절 영국 지방자치단체의 사무배분 67

    1. 개관 67

    2. 지역행정조직의 주요 사무 69

    3. 광역런던시와 런던의회의 주요 사무 70

제4장 자치입법의 제도적 내용 / 75

  제1절 자치의회 77

    1. 영국 지방정부별 자치의회 77

    2. 지역 법률과 조례 78

  제2절 지역 법률 79

    1. 개별 법률안 발의권(Power to promote private legislation) 79

    2. 법률의 해석(Construction) 81

    3. 법률의 효력(Validity)과 의회의 특별절차 82

    4. 지역 법률의 예 83

  제3절 조례(By-Laws) 85

    1. 조례제정 권한 85

    2. 조례의 제정 및 폐지 87

    3. 조례에 대한 규범통제(사법심사) 92

    4. 조례위반에 대한 처벌 및 집행 등 96

제5장 영국의 특이사항 및 결론 / 99

  제1절 영국지방자치에서의 특이사항 101

    1. 지방정부연합(Local Government Association, LGA) 101

    2. 의회주권주의와 분권 레퍼렌덤 102

  제2절 시사점 및 결론 104

참고문헌 107