한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 스위스(Schweizerische Eidgenossenschaft)는 국내 개헌논의 과정에서 지방분권적 연방제도를 통해 국가를 ‘아래로부터 위로’ 발전시킨 켜 온 국가로 평가되고 있으며, 향후 우리나라의 지방자치제도 강화를 위한 시사점 도출을 위해 지속적으로 모니터링 해야 할 비교대상국임

  ○ 특히 연방주의, 협의민주주의(Konkordanzdemokratie) 및 보충성 원칙에 따라 주 및 게마인데(Gemeinde)의 자치권이 고도로 보장되는 점 그리고 다양한 주민참여 방식(주민투표, 주민발안)은 제도적 운영의 실질적 경험 또한 비교연구를 위한 기초자료로서 중요한 의미를 갖는다 할 것임

▶ 현재까지 국내문헌에서는 스위스 국민투표 및 국민발안제 및 지방세 등의 분야별 분석 자료는 있으나 스위스 연방헌법상 지방자치제도 전반의 규범학적 체계와 내용을 검토한 문헌은 부족한 실정이므로, 동 연구를 수행하여 향후 헌법개정 및 법령 제․개정에 필요한 기초자료를 제공하고자 함

▶ 연방(Bund) - 주(Kanton) - 게마인데(Gemeinde) 간 협의민주주의(Konkordanzdemokratie)에 따른 의사결정구조 및 실제 사례를 분석하여, 우리나라 개헌 이후 지방자치제도의 발전형태 그리고 주민의 권리실현 과정에 대한 경험적 예측이 가능하도록 비교연구를 수행하고자 함

Ⅱ. 주요 내용

▶ 지방자치제도의 연혁

  ○ 13세기 초부터 지역의 안전을 위해 인근지역과 상호연대를 목적으로 하는 서약(Eid)에 기반을 둔 동맹형태가 발달하였으며, 이를 발전시켜 26개 주가 중심이 되는 현재의 연방국가로 발전시켰음

  ○ 스위스는 26개 주(Kanton)로 구성된 연방국가(Bundesstaat)로서, 연방(Bund)은 독립적 주권을 갖는 주가 지분국(Gliedstaaten)으로서 참여하여 구성되며, 연방헌법을 통해 전체국가를 형성함 

  ○ 이 같은 연방국가에서 지방자치는 주라는 지분국의 주권분할에 따른 독립성 인정범위, 즉 자치권의 보장범위와 관련해 연방주의에 대한 이해와 그 맥락을 같이 함

  ○ 스위스 지방자치제도는 국가발전 과정과 연계해 볼 때, 크게 3단계로 구분해 볼 수 있음

    - (지방자치제도의 성립, 1291-1797) 제1단계는 서약자동맹(Eidgenossenschaft)이 성립한 1291년부터 프랑스 대혁명 이전(1789)까지 칸톤이라는 주의 자치조직의 형성과 자치권의 외형적 특이 성립된 시기임

    - (지방자치제도의 확립, 1798-1847) 제2단계는 프랑스 대혁명 이후 나폴레옹 지배시기 및 그 퇴각 이후 복고운동이 발생한 1798년부터 1847년까지로, 칸톤 간 동맹회의를 통한 지배체제가 확립하게 된 시기임

    - (지방자치제도의 현대화, 1848-현재) 마지막으로 제3단계는 1848년 스위스가 연방국가화 되면서 칸톤 중심의 동맹회의를 통한 집단지배체제가 연방주의를 통해 보다 견고한 지방자치를 실현하게 된 시기를 말함

▶ 지방자치제도의 이론 및 근거

  ○ 스위스라는 연방국가는 연방이 언어와 문화가 각각 다른 주의 자치권을 인정함으로써 연방과 주 간 권력공유가 가능한 구조가 형성된 것으로써, 스위스 연방헌법 제3조는 “주의 주권에 기반을 둔 연방주의를 명문화 한 것”을 의미함

    - 주의 주권이란“전권적 고권”을 의미하며, 스위스 연방헌법 제3조는 그 범위와 관련해 해석상 명확성을 기하기 위해서는 연방의 권한이 무엇인지를 헌법에서 구체적으로 규정해야 한다는 것을 전제로 하기 때문에, “연방권한에 대한 헌법유보(Verfassungsvorbehalt)”규정이기도 함

  ○ 스위스 연방헌법 제50조에 따르면 게마인데의 독립성은 주법이 정하는 범위에서 보장되어야 한다고 규정하고 있는데, 게마인데의 독립성 보장은 연방 및 주의 입법자에 의해서도 침해될 수 없는 게마인데의 존속과 자치권에 대한 고유한 보장을 뜻하는 제도보장적 성격(Institutsgarantie)을 갖고 있으며, 입법 및 행정을 포함한 넓은 결정재량을 보유하는 것을 전제로 함

 ○ 지방자치에 있어서 보충성 원칙(연방헌법 제5a조)은 스위스와 같은 연방국가에서는 주와 게마인데가 수행할 수 없는 업무에 대해서만 연방이 수행한다는 연방의 최소개입과 주와 게마인데의 자율성을 침해하지 않은 차원에서 연방사무의 수행이 가능하다는 기준으로 이해할 수 있을 것임

▶ 자치행정의 제도적 내용

  ○ 스위스 연방은 크게 연방-주-게마인데의 3단계로 구성된다고 기술하는 것이 일반적임

  ○ 게마인데는 연방을 구성하는 가장 작은 기초자치단체에 해당하며, 현재 스위스 내에는 총 2222개의 게마인데가 존재하고 있음

  ○ 지방자치단체인 주의 조직 역시 연방의 구성처럼 입법․사법․행정기관으로 구분되며, 행정기관은 주지사 및 주내각 및 주정부 산하의 공공기관을 말함. 주내각 및 주의회는 주민선거를 통한 직접민주주의 방식을 통해 구성됨

  ○ 게마인데에 관한 입법은 주의 입법권의 영역이므로, 주마다 게마인데법(Gemeindegesetz)을 제정하여 게마인데의 조직 및 재정 그리고 감독 등에 관한 사항을 규율하고 있음

  ○ 일반적으로 게마인데의 기관 구성은 크게 다음 2가지 형태로 구분되는데, 먼저 제1유형은 유권자(Stimmberechtigten), 게마인데 집행부(Gemeinderat), 게마인데 총회(Gemeindeversammlung)로 구성되고, 제2유형은 유권자(Stimmberechtigten), 게마인데 집행부(Gemeinderat) 및 게마인데 의회(Gemeindeparlament 또는 Grosser Gemeinderat)로 구성됨. 대부분 독일어권 주에서는 제1유형이 프랑스어권 주에서는 제2유형 형태를 띠고 있다고 함  

  ○ 연방헌법에 명시적으로 연방의 관할임을 명시하지 않는 한 주의 관할권이 인정됨 

  ○ 연방과 주 간 권한배분은 크게 연방이 전속적 권한을 갖는 영역, 연방과 주가 경합적 권한을 갖는 영역, 그리고 병행적 권한을 갖는 영역으로 구분됨

  ○ 연방헌법이 명시적으로 게마인데의 고유사무를 인정하고 있는 규정은 없음. 그러나 연방헌법 제5a조 보충성의 원칙에 따라 연방과 주 및 다른 공공단체가 관할하지 않은 영역에서는 자치사무를 수행할 수 있음

  ○ 주 고유사무 영역이라 할지라도 주헌법 및 주게마인데법에 따라 게마인데의 관할영역은 각각 다를 수 있으며, 일반적으로 학교(Schulwesen) 및 사회제도(Sozialwesen), 에너지공급(Enrgieversorgung), 도로건설(Strassenbau), 지구계획(Ortplanung), 및 조세(Steuer) 등이 경우 게마인데의 영역으로 인정되어 왔던 영역임

▶ 자치입법의 제도적 내용

  ○ 주의회는 단원제로 구성되며, 그 명칭은 각 지역 및 언어별로 다르며, 주는 주의회 구성, 선출방식, 의원임기, 의원정수 등에 대해서도 자율적으로 정할 수 있음

  ○ 주의회의 의원은 글라루스주(만 16세)를 제외하고 18세 이상의 주유권자들이 선출하며, 선출방식은 주별로 다수대표제 또는 비례대표제를 채택하고 있음. 주의회의원의 임기는 대부분 4년이며, 이 역시 주별로 다름

  ○ 주 입법기관으로써 란츠게마인데(Landgemeide)는 주 단위의 주민총회의 형태를 말하며, 주유권자에 해당한다면 누구나 란츠게마인데에 참여할 수 있는 정치적 권리를 갖고 있음

    - 란츠게마인데의 권한은 주헌법개정 및 주법률 제․개정 및 예산결정과 같은 입법권이 주가 되며, 주지사 및 주내각 관료선출과 법관 및 법원장 인사권도 행사가능한 점을 볼 때 행정 및 사법기관에 대한 기관구성권도 갖고 있음

  ○ 게마인데 의회는 게마인데 유권자가 선출한 의원들로 구성되며, 그 선출방식은 대부분 다수대표제를 취하지만 비례대표제로 선출되기도 함

    - 직접 민주주의적 의사결정 방식을 선호는 스위스적 특징에 따라 게마인데 주민규모가 많거나, 유권자 전체가 중요사항을 직접 결정하는 주민총회를 개최가 어려운 경우에는 게마인데 의회를 설치하기도 함

  ○ 주헌법 및 주게마인데법에 특별한 규정이 없는 한, 게마인데 의회 구성, 게마인데 의원선출방식, 게마인데 의원임기, 의원정수 등에 대해서도 게마인데가 자율적으로 정할 수 있음 

  ○ 주의 입법권은 연방헌법 제3조 및 연방헌법 제5a조에 따라 보장되며, 연방이 연방헌법 및 연방법에 따라 입법권을 행사하지 않은 영역(Bereich)에 대해서는 주가 입법권을 행사할 수 있음. 따라서 주는 입법을 통해 법률 및 법규명령 그리고 사무규칙 및 지침 등을 제정할 수 있음

  ○ 게마인데 입법의 범위는 그 영역별로 관련 주법률에 따라 달라진다 할 것이므로, 주의 위임사무에 대한 게마인데의 입법은 주헌법․주게마인데법 그리고 주법과 일치되어야만 하며, 그 위임 범위 내에서 입법권의 행사가 가능함

  ○ 게마인데 입법의 종류는 크게 유권자와 게마인데 의회가 정하는 경우에는 조례(Reglement)와 게마인데 집행부 및 그 산하 행정기관(untergeordnete Organe)이 정하는 규칙(Verordnung)으로 구분됨

▶지방자치제도 현황 및 결론

  ○ 스위스 지방자치제도의 특성은 첫째, 연방주의적 요소에 따라 실제 연방을 구성하는 주축인 주와 게마인데의 독립성을 최대한 보장할 수 있는 시스템을 운영하고 있음

  ○ 둘째, 지방자치제도의 구성과 조직운영은 합의제 방식을 기반으로 함

  ○ 셋째, 지방자치제도 운영의 실질적 주체는 주민이며, 주민발안제․주민투표제․주민소환제 등의 다양한 주민참여제도는 직접민주주의 토대이자 교육의 장이 되고 있음

  ○ 스위스 지방자치제도의 개혁논의는 분권화에 초점을 맞추고 있기 보다는, 입법목표의 달성을 위한 국가구성 주체 간 협력과 그 방식이 중심이 된다 하겠음. 이 같은 협력은 선언적 의미가 아니라 연방헌법상의 원칙이자 의무규정으로서, 실제 연방과 주, 주와 게마인데, 연방과 게마인데 간 다양한 공동프로젝트를 통해 활발히 진행되고 있음

  ○ ‘참여’라는 관점에서 보면, 스위스의 지방자치제도는 연방과 주의 중요의사결정과정에서 주와 게마인데의 직접적인 의견개진이 가능하며, 그 승인여부를 확인할 수 있을 때까지 제도화 되어 있음

  ○ 가장 본질적인 자치실현의 주체는 결국 ‘주민’에 있다고 할 것임. 스위스식 지방자치제도에서 고찰한 시사점을 토대로, 향후 개헌논의 과정에서 주민참여를 통한 지방자치제도의 변화는 보다 깊게 논의되어야 할 것임

Ⅲ. 기대효과

  ○ 스위스 지방자치제도에 관한 규범분석의 기초자료로 활용될 수 있음 

  ○ 향후 지방자치제도 관련 개헌 논의 시 비교헌법적 자료로 활용될 수 있음

제1장 서 론 / 19

  제1절 연구의 목적과 필요성 21

  제2절 연구의 범위와 방법 23

제2장 지방자치제도의 연혁과 이론 / 27

  제1절 지방자치제도의 연혁 29

    1. 국가의 성립과 지방자치제도 29

    2. 지방자치제도의 성립과 발달 34

  제2절 지방자치제도의 이론 및 근거 38

    1. 주 및 게미인데의 독립성 보장 38

    2. 보충성 원칙 42

제3장 자치행정의 제도적 내용 / 45

  제1절 지방자치단체의 행정조직 및 구성 47

    1. 지방자치단체의 종류 및 현황 47

    2. 주의 행정조직 구성 및 운영 55

    3. 게마인데 행정기관의 구성 및 운영 57

  제2절 지방자치단체의 사무 63

    1. 사무배분의 기준 및 원칙 63

    2. 사무배분의 구조 및 실제 69

제4장 자치입법의 제도적 내용 / 79

  제1절 지방자치단체의 입법조직 및 구성 81

    1. 주의 입법조직 구성 및 운영 81

    2. 게마인데의 입법기관 구성 및 운영 86

  제2절 지방자치단체의 입법 90

    1. 입법의 기준 및 원칙 90

    2. 입법에 대한 감독 및 통제 93

    3. 입법과정에서의 주민참여 - 주민발안 96

제5장 지방자치제도의 현황 및 결론 / 101

  제1절 지방자치제도의 특징 및 현황 103

    1. 지방자치제도의 특징 103

    2. 지방자치제도 현황 108

  제2절 시사점 및 결론 112

참고문헌 115