한국법제연구원 KLRI

▶ 지방자치제도의 역사적 전개

  ○ 스웨덴 지방자치정부의 성격은 고대시기부터 자연발생적으로 생겼다는데 독특한 특징을 가지고 있음. 

  ○ 지리적이고 환경적인 특징은 중앙집권을 강화시키기보다 지방분권의 형태로 발전할 수밖에 없었고 당시 부락 중심의 마을은 마을 공동사안에 대해서 정규적인 부락회의를 통해 문제를 해결함. 

  ○ 중세시대에는 유럽의 봉건제도를 특징으로 하고 있었기 때문에 유럽과 사회경제 정치적으로 연결되어 있었던 스웨덴도 지방분권이 발전할 수밖에 없었지만 지방행정사무와  교회업무가 혼합되면서 그 구분이 모호하였음. 

  ○ 그러나 고대 부락중심의 단순한 행정체제에서 국가적 성격으로 변모하면서 종교의 역할과 국가 행정사무의 분리할 필요성 높아지면서, 지방 정부(행정) 법(the Municipal Administration Act of 1862)이 제정됨. 

  ○ 이 법은 오늘날  운용되는 지방자치제의 성격에 근간이 되고 있음. 

  ○ 이후 근대화와 산업화를 경험하면서 실용적인 측면에서 인구수와 지역정부의 능력에 따라 많은 코뮌들이 합병되고 재정비되었음.

▶ 스웨덴 지방자치 관련 법제

  ○ 1930년대 사민당 주도의 복지국가 건설은 과도한 중앙정부역할에 한계를 가져오면서 1982년 헌법 개정을 통해 좀 더 강력한 지방분권을 실현시켜나감. 

  ○ 스웨덴의 유럽화가 진행되면서 1989년 11월부터 스웨덴에 유럽지방자치헌장이 발효됨.

  ○ 유럽지방자치헌장은 스웨덴의 지방정부법이 새롭게 1991년 제정되는데 영향을 미침. 

  ○ 1991년 새지방정부법에 의해 스웨덴 지방정부의 현대적 체계를 제도화가 강화됨. 

  ○ 이 법의 핵심은 행정지역의 개편이었고 법 제정이후 스웨덴은 크게 두 개의 지방자치구역인 코뮌(kommun)과 란스팅(lansting)로 구성되었음.  

  ○ 코뮌법에 근거하여 란스팅과 코뮌의 역할을 분명히 구분되고 있음. 

  ○ 란스팅(Landsting)의 주요 역할로는 랜(Län)의 대중교통과 공공의료 등의 공공서비스 지원이 해당되며, 운영비용을 충당하기 위한 소득세를 부과할 권한이 있음. 

  ○ 코뮨(Kommun)은 주택, 도로, 상수도 및 폐수 처리, 학교, 공공 복지, 노인 복지, 아동보육 등을 포함한 광범위한 서비스를 관할. 

  ○ 스웨덴 사회서스법은 코뮨이 자신의 주민들에게 현금 지원에서부터 다양한 사회서비스를 제공해야 할 것을 법적으로 명시하고 있음. 

  ○ 이처럼 스웨덴의 경우 복지사무의 대부분을 지방자치단체가 담당함으로써 일반 국민에게 멀지 않은 복지서비스를 제공하고 있음. 

  ○ 지방자치가 사회개혁정책의 도구임과 더불어 스웨덴의 민주주의에 있어서도 매우 중요함을 말하고 있음.

▶ 스웨덴 지방자치 관련 헌법과 코뮨법의 주요내용

  ○ 스웨덴은 헌법에 해당하는 스웨덴기본법 중 하나인 정부조직법 제1조에 민주주의를 실현하는 수단으로 대의제와 지방자치를 명시하고 있음. 

  ○ 이 조항을 통해 정부와 지방정부를 차별하지 않고 민주주의 실현수단과 공권력의 집행기관으로 지방정부를 헌법에 명시함으로써 그 위상을 매우 확고히 세우고 있음. 

  ○ 스웨덴 헌법의 비례성의 원칙과 유럽연합의 다층적 거버넌스 관리형태는 스웨덴 지방자치정부의 자율성과 독립성을 더욱 강화시켜주었음. 

  ○ 독립적이지만 자치의 자유에 있어 일정한 한계를 가진 코뮌의 자치행위는 자치단체에 대한 중앙정부의 요구사항과 종종 마찰을 일으킴. 

  ○ 자치단체의 자치행위를 제한하려는 경향이 있는 중앙정부의 입장에서 보면 자치단체는 때때로 불필요한 조직으로 여겨질 수 있으나 지방자치의 원칙은 자치단체 관련 법령에서도 최우선적으로 확인되는 사항임. 

  ○ 코뮌법의 전문에는 지방자치가 ‘절대 총합은 아니다(aldrig vara total)’라고 명시하고 있고 전문에는 자치단체의 권한과 책임을 규정하는 것은 국회(riksdag)라고 적시되어 있음.

  ○ 코뮌과 란스팅은 코뮌법 및 기타 관련 법률에 명시된 제반 사항을 관장함에 있어 민주주의와 지방자치를 위해 기능하는 것임(제1장 제2조).  

  ○ 코뮌과 란스팅의 의결권은 보통선거에 의해 선출된 의원으로 구성된 지방의회가 행사하고 있음. 

  ○ 란스팅 의원과 대리인 선출 투표권은 코뮌 의원과 대리인 선출 투표권을 가진 자에게 부여함(제1장 제8조). 

  ○ 구획 변경에 관한 사항은 스웨덴에서의 코뮌과 란스팅 분리에 관한 법령(1979:411)에 의거함(제1장 제10조). 

  ○ 코뮌의 구성원은 코뮌에 인구등록이 된 자, 코뮌 내에 재산을 소유한 자, 지방세 납세 의무를 지닌 자로 하며 또한 유럽연합의 시민권을 지니고 코뮌에 거주하고 있는 자로 구성원으로 간주하고 있음. 

  ○ 코뮌 의원과 대리인 선출 투표권은 코뮌에 인구등록이 되어 있는, 선거 당일 기준 18세 이상인 자로서, 스웨덴 국적이거나 유럽연합 시민권을 가진 자, 아이슬란드와 노르웨이 국적을 가진 자, 선거 전일까지 3년 연속으로 스웨덴에서의 거주등록이 되어 있는 자에게 부여하고 있음. 

  ○ 이러한 투표권은 유럽연합의 시민권을 지니고 코뮌에 거주하고 있는 자에게도 부여하고 있음(제1장 제7조). 

▶ 스웨덴 지방자치제도의 특색

  ○ 스웨덴 지방정부의 존립은 헌법에 근거하여 보장받지만 헌법에서 지방자치정부를 규정하는 상세한 규정은 없음. 

  ○ 헌법을 비롯한 스웨덴 국내법들은 국가적 수준에서 목표를 설정하고 틀을 구성하지만 그 목표를 성취하는 상세한 방법에 대해서는 지방자치정부가 할 수 있도록 여지를 남겨놓고 있음. 

  ○ 스웨덴의 정치체제가 탈중앙화되어 권력이 분산되었다 하더라도 모든 권력과 분산은 의회의 승인하이 이루어지고 있음.

  ○ 지방정부의 규정이나 조례는 법에 위반되지 않는 범위 내에서 만들어짐.

  ○ 우리 헌법 제117조와 제118조 단 2개의 조문만으로 지방자치를 규정한 제8장을 구성하고 있다는 것에 반해 스웨덴의 경우 정보조직법 제1장 제7조, 제8조, 제7장 제2조, 제7조, 제8장 제1조, 제2조, 제9조, 제10조, 제19조, 제12장 제2조, 제4조, 제6조, 제8조, 제14장 제1조부터 제6조까지, 제15장 제6조, 제12조 등 지방자치에 관한 규정이 산재되어 있음. 

  ○ 우리나라에 비하면 조문의 수가 훨씬 많고 구체적임을 알 수 있음. 이와 같은 상세하고 많은 규정을 통해 다양한 해석의 가능성을 줄이고 정치적 다수세력에 의한 지방자치제도의 변질 내지 왜곡을 막고 있음. 

  ○ 스웨덴기본법 중 하나인 정부조직법 제14장 제4조에 의하면 “자치단체는 그 사무의 관리를 위하여 세금을 부과할 수 있다”고 규정하고 있음.

  ○ 스웨덴 지방자치법에 해당하는 코뮨법에 의하면 코뮨과 란스팅은 직무 수행과 관련해 세금을 부과할 수 있는 권한을 가진다고 규정되어 있음(제1장 제3조). 

  ○ 사실상 코뮨의 재정자립도는 거의 100%이며 국가 보조금은 없음. 왜냐하면 스웨덴은 헌법적으로 지방정부가 세금을 걷어 들일 수 있도록 보장하고 있기 때문임. 이런 점에서 중앙정부로부터 독립된 정치체계로 볼 수 있음.

  ○ 오늘날 스웨덴의 지방분권은 효과성과 효율성이 우수하다고 평가되면서 세계적으로 많은 관심을 받고 있고 실지로 스웨덴은 지방분권화로 인해, 재정과 운영의 효율성을 달성했고, 시민들에게 공공서비스에 대한 선택권을 확대했으며, 그들이 필요로 하는 전문화되고 개별화된 서비스를 제공함으로써, 재정의 효율성, 수준 높은 공공서비스, 지역 발전 등을 동시에 달성하고 있다고 평가받고 있음. 

  ○ 여기서 무엇보다도 지방분권의 핵심은 바로 통치 권한의 지방정부로의 대폭 분산 이동임을 알 수 있음. 

제1장 서 론 / 21

  제1절 연구의 목적과 필요성 23

  제2절 연구의 범위와 방법 25

제2장 지방자치제도의 연혁과 이론 / 27

  제1절 연 혁 29

    1. 스웨덴 개요 29

    2. 스웨덴 지방자치제도 연혁 31

  제2절 이론 및 근거 35

    1. 비례성(proportionality)의 원칙 35

    2. 다층적 거버넌스 모델(Multi-Level Governance: MLG) 36

제3장 자치행정의 제도적 내용 / 39

  제1절 스웨덴의 행정 구조 41

    1. 스웨덴 행정구조 41

    2. 스웨덴 지방정부 44

    3. 지방 의회(Fullmäktige) 45

    4. 주요 위원회(Styrelse)와 분과별 위원회(nämnder) 46

    5. 투 표 46

  제2절 지방정부의 행정 사무 47

    1. 지방 정부의 행정 사무 구조 47

    2. 란스팅의 주요 행정사무 48

    3. 코뮨의 주요 행정사무 50

제4장 자치입법의 제도적 내용 / 55

  제1절 스웨덴 헌법상의 지방자치 57

    1. 스웨덴 헌법의 구조 57

    2. 코뮨에 관한 입헌적 관점 63

  제2절 스웨덴 지방자치법의 구조 65

  제3절 2017년 코뮨법의 주요내용(Kommunallag) 72

    1. 코뮨의 기초 72

    2. 코뮨의 관할영역 73

    3. 코뮨과 란스팅의 조직 및 활동 73

    4. 피선인(선출직) 74

    5. 지방의회(의원) 78

    6. 이사회(행정위원회)와 기타 위원회 86

    7. 고용직(직원) 92

    8. 참여와 투명성 95

    9. 코뮨 간 협력 97

    10. 코뮨 담당 사안의 이관 100

    11. 재무관리 102

    12. 감 사 105

    13. 적법성 107

제5장 시사점 및 결론 / 111

  제1절 시사점 113

  제2절 결 론 117

참고문헌 119