한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 2016년 6월 23일 영국 국민은 유럽연합 탈퇴를 결정하였으나 현재까지 뚜렷한 결론을 내오고 있지 못하고 있음 

  ○ 브렉시트 당시 영국은 금방이라도 유럽연합에서 탈퇴할듯하였으나 현재 이 협상안이 영국 의회에 발이 묶여있어서, 브렉시트는 한발도 앞으로 나가지 못하는 상황임. 

  ○ 그러는 사이에 유럽연합은 두 번에 걸쳐 브렉시트 기한 연장을 하였고, 최근 10월 말에 다시 한번 기한 연장을 하였음. 

▶ 이 연구는 브렉시트의 지난 궤적을 고찰해 보면서 정치와 법의 상호 관계 즉 헌법적 쟁점을 검토해 보고자 함  

  ○ 브렉시트는 영국에 국한된 현상으로 축소하여 이해해서는 안 되며 정치와 법의 보편적 문제들이 영국이라는 특수한 공간 속에서 분출한 결과임. 따라서 브렉시트에 대한 고찰을 통해 우리는 우리의 현재를 바라보는 하나의 관점을 얻을 수 있음. 

  ○ 이런 맥락에서 브렉시트라는 구체적 현실을 살펴보고 그 속에서 보편성을 추출할 수 있다면, 우리가 앞으로 맞서야 할 정치와 법의 현실적 문제를 고민하는데 필요한 혜안을 얻을 수 있음.

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 영국의 브렉시트는 영국에 국한된 현상으로 축소하여 이해해서는 안 되며, 유럽회의주의(Euroscepticism)가 영국이라는 특수한 공간을 통해서 분출된 사건임

  ○ 브렉시트는 전후 70년 가까이 지속하여온 유럽 통합의 흐름과 이에 반대하는 유럽회의주의(Euroscepticism)의 대결 구도에서 이해되어야 함.  

  ○ 브렉시트를 추동한 근본적인 원인은 기존 국가 정체성 해체를 대체하는 새로운 유럽 정체성이 나타나고 있지 못한 현실에서 찾을 수 있음.

  ○ 유럽 통합은 결과적으로 자본의 통합은 사회적 양극화를 심화하면서 곳곳에서 갈등을 유발하였으나, 관료주의와 대의 민주주의 경색 때문에 초국가화된 유럽연합은 개별 국가별로 나뉘어 산재하는 유럽인의 의견을 적절히 수용하지 못하였음. 

  ○ 여기서 쌓인 불만이 유럽회의주의를 촉발했고 영국의 지정학적 특수성이 맞물려서 영국에서 유럽 통합에 대한 저항이 브렉시트를 통해 가장 먼저 터져 나옴.  

▶ 영국의 브렉시트 국민투표 결과는 정치적 매우 혼재된 신호를 보내고 있기 때문에 헌법적으로 그 성격에 대한 논의가 쟁점이 되었음 

  ○ 유럽연합 탈퇴의 의사 표시에는 유럽 개혁에서 기존 제도 정치에 대한 반감까지 다양한 견해가 섞여 있었지만, 이 모든 다양한 견해들이 유럽연합 잔류와 탈퇴라는 이분법적 신호로 단순화됨. 

  ○ 이런 배경에서 영국 대법원은 국민투표 결과를 자문적 성격을 가지는 것으로 보고 국민의 의사를 확인하는 최종 주체를 의회로 보았음. 

▶ 브렉시트 추진 과정에서 아일랜드와 북아일랜드 국경 문제, 유럽 연합법과 영국법의 관계, 그리고 탈퇴 협정의 헌법적 지위와 같은 여러 가지 헌법적 쟁점이 제기되고 있음

  ○ 아일랜드와 북아일랜드 국경 문제 

    - 1998년 영국과 아일랜드 그리고 북아일랜드의 정치세력들은 북아일랜드와 아일랜드 사이에 어떠한 물리적 경계를 설정하지 않기로 하는 「벨파스트 협정」에 합의하였음. 

    - 이러한 상황에서 영국이 유럽연합 관세 동맹 탈퇴하는 하드 브렉시트를 선택한다면 영국에 속한 북아일랜드와 아일랜드 사이에는 국경 통관을 위한 물리적 장벽이 강화될 수밖에 없음. 

    - 반면에 영국이 「벨파스트 협정」을 준수하기 위해서 단일시장과 관세 동맹에 머물러 있는 소프트 브렉시트를 이행해야 한다면, 강경 브렉시트를 주장하는 사람들을 설득할 수 없음. 

  ○ 「탈퇴 협정」 의 헌법적 지위  

    - 영국과 유럽연합 사이에 탈퇴 조건에 대하여 합의한 내용인 「탈퇴 협정」은 영국법에 우위를 점하고 있음. 

    - 「탈퇴 협정」에 따르면 「탈퇴 협정」 또는 관련 유럽연합법과 일치하지 않은 국내 법률 적용을 배제하도록 하고 있음. 그런데 탈죄 협정의 문헌 해석에 따르면 적용대상이 법원뿐 아니라 행정청으로 확대될 여지가 있음. 

    - 「탈퇴 협정(Withdrawal Agreement)」은 유럽연합에서 탈퇴하는 과정인 전환기가 끝나기 전에 내려진 유럽사법재판소 판결에 따라 해석하여야 한다고 규정하고 있음. 하지만, 이러한 규정은 탈퇴일 이후 판례의 효력을 인정하지 않는 「2018년 유럽연합(탈퇴)법 2018(European Union (Withdrawal) Act 2018)」과 충돌할 여지가 있음.

  ○ 유럽 연합법과 영국법의 관계  

    - 「2018년 유럽연합(탈퇴)법 2018(European Union (Withdrawal) Act 2018)」은 기존 「1972년 유럽공동체법(European Communities Act 1972)」을 폐지하는데, 이렇게 되면 모든 유럽연합법이 한꺼번에 사라지는 일종의 입법 공백이 발생할 수밖에 없음. 

    - 따라서 브렉시트 이후에 영국은 잔류 입법은 브렉시트 시점에서 그 이전에 존재하던 유럽연합 법률의 국내적 효력을 인정하되 법률의 흠결이 발견되면 행정부가 이 법률을 개정할 권한을 가지게 됨. 

▶ 브렉시트 추진 과정에서 예측되는 다양한 쟁점에 대하여 영국의 정치는 한발도 나가고 있지 못한 상황이며, 정치는 대안을 제시하기보다는 포퓰리즘적 문법을 구사하며 기생하고 있음 

  ○ 현시 점에서 영국이 브렉시트를 철회할 가능성은 없지만 그렇다고 현재 상황에서 영국의 정당 정치가 명확한 대안을 제시할 것 같지는 않아 보임. 

  ○ 오히려 제도 정치는 타협과 설득보다는 극단적 선명성을 강조하여 세력을 결집하고 그 힘으로 정치 커뮤니케이션을 유지하고 있음. 

  ○ 특히, 현 보리스 존슨 총리는 브렉시트 국민투표를 결과 매개로 하여 국민과 의회를 대립시키는 반의회적 포퓰리즘 문법을 구사하고 있음. 

 

Ⅲ. 기대효과

  ○ 이 연구는 영국의 유럽연합 탈퇴(이하 브렉시트)의 전개 과정을 시간 순서로 살펴보면서, 시기별로 발생한 헌법적 쟁점을 검토해 보도록 함.  

  ○ 시간적 순서로 사건과 관련 쟁점을 검토함으로써 브렉시트라는 거대한 주제의 윤곽을 이해하는 데 이바지하고자 함. 

  ○ 궁극적으로 브렉시트를 처음 접하는 사람이 분석 방향을 잡는 데 도움이 되는 길잡이 역할을 할 것으로 예상함. 

제1장 연구의 방향설정 / 21

  Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적 23

  Ⅱ. 연구의 범위와 한계 26

    1. 고찰 대상으로서 ‘헌법적 쟁점과 전망’의 의미 26

    2. 고찰 대상으로서 ‘브렉시트’의 범위 27

  Ⅲ. 연구의 방법론과 구성 28

    1. 연구 한계에서 도출되는 방법론과 기대효과 28

    2. 시기별 구분에 따른 연구의 구성 29

 

제2장 브렉시트의 발생 배경: 유럽 통합과 유럽회의주의의 대립 / 31

  Ⅰ. 초국가적 유럽 통합에 대한 영국의 대응 33

    1. 세계 2차 대전 후 유럽 통합 시작 33

    2. 유럽 통합에 대한 영국의 소극적 태도 38

    3. 영국의 EC 탈퇴 국민투표: 브렉시트의 맹아 40

  Ⅱ. 유럽 통합의 확대에 대한 영국의 태도 변화 43

    1. 유럽 통합의 확대 과정 43

    2. 영국의 유럽연합 참여와 유럽회의주의 확산 48

  Ⅲ. 브렉시트의 근본원인: 국가 정체성 상실과 민주주의 흠결 51

    1. 유럽 통합 과정에서 깊어진 민주주의 흠결 51

    2. 기존 국가 정체성 소멸과 새로운 유럽 정체성 확립의 간극 55

 

제3장 브렉시트 국민투표에서 탈퇴 협상 타결까지: 국민투표의 정치적․헌법적 의미 / 59

  Ⅰ. 브렉시트 국민투표의 정치적 의미 61

    1. 브렉시트 국민투표 개시 직전 영국 정치 상황 61

    2. 유럽연합과 영국 사이에 타결된 재협상안의 정치적 의미와 주요 내용 63

    3. 브렉시트 국민투표가 가지는 의미의 정치적 모호함 68

  Ⅱ. 브렉시트 국민투표의 헌법적 성격에 대한 논쟁 76

    1. 「유럽연합에 관한 조약(Treaty on European Union)」 제50조의 의미 76

    2. 영국의 유럽연합 탈퇴 절차: TEU 제50조 79

    3. 탈퇴 통지권한 행사와 관련한 헌법적 논쟁: 국민투표의 헌법적 성격 82

  Ⅲ. 「탈퇴 협정」의 헌법적 성격 85

    1. 브렉시트의 종류 85

    2. 「탈퇴 협정」의 내용 87

    3. 「미래관계정치선언」의 내용 94

    4. 「탈퇴 협정」의 헌법적 지위 97

  Ⅳ. 브렉시트 이후 영국법과 유럽연합법의 관계 99

 

제4장 영국 정치의 교착 상태와 쟁점 / 103

  Ⅰ. 협상안 승인의 핵심 쟁점으로서 ‘백스톱’ 문제 105

    1. 탈퇴 협상안에 대한 의회 승인 절차 105

    2. 1차 승인투표 부결과 ‘백스톱’ 논란 107

    3. 계속된 부결과 브렉시트 기한 연장 110

    4. 테레사 메이 총리의 사임 112

  Ⅱ. 포퓰리즘의 문법: 의회 주권과 국민 주권의 대립 113

    1. 보리스 존슨 총리의 브렉시트 관철과 의회 정회 사건 113

    2. 보리스 존슨의 탈퇴 협상안: 백스톱 철회 116

    3. 조기 총선 실시 확정과 사실상 제2의 국민투표 117

    4. 국민의 의사와 의회의 대립선 형성 118

 

제5장 전망과 결론 / 121

  Ⅰ. 브렉시트의 불가역성 123

  Ⅱ. 브렉시트의 보편성 126

 

참고문헌 133