한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 접경지역은 향후 통일시대에 남북을 연결하는 최우선적 통과지역임과 동시에 남북교류ㆍ협력 시험장으로서의 성격을 가짐.

○ 접경지역에서는 국토의 균형있는 개발이라는 측면에서 통일적이고 체계적인 정책프로그램이 필요하고 각 부처 및 지방자치단체 등의 경쟁적 개발계획이 자연환경 훼손으로 귀결되지 않도록, 생태적 및 역사적 가치의 지속가능한 보전 및 이용을 위한 대책 또한 요구됨.

○ 남북 접경지역의 발전과 관련하여, 정책적인 차원에서 이미 2011년에 접경지역 발전종합계획이 수립된 적이 있지만, 이러한 계획은 제대로 실천되지 않아 그에 관한 가시적이고 구체적인 발전사업은 이루어지지 않았음.

○ 그리고 남북한 접경지역은 하나의 법률체계로 규율되지 않을 뿐 아니라 남측 접경지역에 적용되는 법제도와 접경지역과 관련된 정책 간의 모순되는 면도 있는 상황임. 

○ 법적인 차원에서 「접경지역 지원 특별법」이 이미 제정되어 있지만, 이 법에 대해서는 많은 문제점이 지적되고 있고 이를 보완한 새로운 법률의 제정 필요성 등이 제기되고 있음. 

○ 따라서, 그 동안의 접경지역에 관련된 법적 논의를 비판적으로 검토하고, 해외 접경지역의 사례에 대한 연구를 통한 유의미한 시사점을 도출할 필요가 있음.

○ 이와 관련하여 본보고서는 첫째, 접경지역에 대해 국가적 차원과 지방자치단체의 차원에서 각각 추진하고 있는 발전방향을 비교하여 검토하고, 이러한 정책적 관점이 반영되어 있는 관련 법령과 제도를 검토하여 그 적실성을 평가하고 규범적 정합성의 관점에서 문제점을 도출하고자 함. 

○ 둘째, 남북관계의 발전과 교류ㆍ협력의 관점에서 남북한 사이에 추진된 접경지역에 관한 규범체계로서 다양한 남북합의서를 분석하고, 남북교류ㆍ협력에 있어서 극복해야 할 규범적 과제인 유엔의 대북제제에 대해서도 검토하여 남북관계의 발전과 교류ㆍ협력을 위해 유익한 규범체계의 방향을 제시하고자 함. 

○ 셋째, 접경지역에 대한 해외의 사례를 참고할 수 있도록 체제전환의 과정에서 접경지역을 관리하고 접경지역의 발전을 위해 추진한 법제도적 사례를 검토하여 접경지역의 관리와 평화통일을 위한 중요한 시사점을 제공하고자 함.

○ 넷째, 접경지역을 효율적이고 합리적으로 발전시키기 위한 정책적 기본방향을 법치국가의 틀에서 체계적이고 통일적으로 추진할 수 있는 법제도의 개선과 과제를 제시함. 

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 접경지역에 대한 정책과 법제도

○ 접경지역 발전정책 현황

- 접경지역과 관련된 발전정책은 2000년대 후반부터 접경지역지원특별법의 강화 및 비무장지대 평화적 이용방안, DMZ 세계생태평화공원 조성 등 부처별 개발 및 이용 중심의 계획이 다변화되었지만 개발 및 이용을 위한 계획에 비해 접경지역을 보전하기 위한 정책은 약화되었음.

- 그리고 접경지역과 관련된 국가기관 및 지방자치단체 차원의 여러 정책은 일반적인 통일정책과 유사하게 남북관계의 상황에 영향을 많이 받고 있고, 대외 여건에 따른 정책 부침으로 정기적 관점의 연속성 있는 보전 및 이용계획은 미흡하며 주요 정책 및 계획들이 제한 및 중단되거나 연구 또는 시도 단계에 머무르고 있음. 

○ 접경지역 관련 법제도

- 접경지역에는 「접경지역지원특별법」, 「군사기지 및 군사시설 보호법」, 「수도권정비계획법」, 「국가균형발전 특별법」, 「자연환경보전법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「문화재보호법」 등이 적용되거나 관련성을 가짐.

- 하지만 「접경지역지원특별법」은 행정안전부가, 「국토기본법」과 「수도권정비계획법」은 국토교통부가, 「군사기지 및 군사시설 보호법」은 국방부가 소관 하는 등 각 법률의 소관부처가 다르기 때문에 관련된 중앙부처의 협조 및 협의가 원만하게 이루어지지 않는 경우에는 「접경지역지원특별법」의 실효성은 약화될 수 없는 구조적인 취약성이 존재함. 

- 특히 접경지역에 대한 지원을 목적으로 제정된 「접경지역지원특별법」의 경우 제3조에 접경지역의 이용, 개발과 보전에 있어서 「국토기본법」, 「수도권정비계획법」과 「군사기지 및 군사시설 보호법」이 우선 적용된다고 정하고 있어서 실효성이 반감되고, 이와 같은 중첩적 규제는 접경지역의 개발 및 보존이 모두 이뤄지기 힘들게 만들고 있음.

- 이 외에도 접경지역에는 대한민국의 법률뿐만 아니라 「군사정전협정」, 여러 남북합의서 및 유엔과 미국의 대북제재가 적용되고 있고, 남북한 간에 구체적으로 접경지역의 개발 및 보존과 관련된 합의서는 체결되지 않았음. 

- 현재와 같은 대북제재 하에서는 접경지역에서 남북간의 교류․협력사업을 진행하는 것은 현실적으로 쉽지 않을 것으로 판단됨. 

- 접경지역의 개발 및 보존과 관련된 법률 제․개정안은 20대와 21대 국회에서 모두 다수 제출되었으나 접경지역의 개발 및 보존과 실효성을 갖는 제․개정안이 통과되지는 못했음. 그러나 접경지역 관련 법률에 대한 제․개정안이 지속적으로 제출되고 있는 것은 접경지역 관련 법제도에 대한 보완이 필요하단 인식이 존재한다는 것을 보여줌. 

- 남북관계가 언제 다시 개선될지는 예측하기 힘들다는 점을 감안하면 접경지역에 적용되는 발전정책은 접경지역에서 남측지역에서부터라도 우선적으로 적용될 수 있는 정책을 수립하고 실행할 필요가 있음.

○ 결론

- 접경지역을 둘러싼 상황을 고려했을 때 접경지역 남측지역만이라도 우선적으로 개발 및 보존하기 위한 정책을 수립 및 시행하기 위해서는 접경지역에 적용되는 법률체계를 체계화시킬 필요가 있음. 

- 이를 위해서는 첫 번째로 접경지역에 적용되는 법률들의 우선순위를 결정해야 하고, 두 번째로 보존과 관련된 내용이 법률에 명시되어야 하며, 세 번째로 법률체계에는 접경지역의 특수성이 반영되어야 하며, 네 번째로 개발과 보존이 균형적으로 이뤄지기 위해서는 관련 정책을 논의하는 의사결정구조를 마련하고, 다섯 번째로 접경지역이 남북 교류․협력사업에 활용될 수 있는 근거를 마련해야 할 필요가 있음. 

▶ 해외사례

○ 독일

- 동서독은 동독이 1961년에 베를린장벽을 세우고 동서독 접경지역에 경계초소를 세우고 군부대를 배치하고, 1963년까지 동서독간의 교류를 극도로 제한했던 시기에도 동서독간의 교류가 전면적으로 끊어진 것은 아니었음.

- 동서독은 이와 같이 교류하는 과정에서 상대의 필요를 발견했고, 상호 간의 필요에 의해 교류ㆍ협력 사업을 진행했고, 접경지역에서의 교류ㆍ협력사업도 그와 같은 맥락에서 진행되었음. 

- 접경지역에 대한 동서독의 합의는 1972년 12월 21일에 체결한 「기본조약」에서 이뤄졌는데, 「기본조약」 제3조는 동서독간의 경계선에 대한 불가침에 대한 내용을 정하고 있었고 1973년 1월 31일에 체결된 부속 의정서에는 경계선에 대한 문제를 담당할 접경위원회(Grenzkommission)의 설치와 그 역할에 대한 내용이 포함되었음.

- 접경위원회는 크게 두 가지 기능을 했는데, 그 첫 번째 기능은 동서독간 접경선을 지도상 명확하게 확장하는 것이었고 두 번째는 수력관리, 에너지 공급과 재해방지와 같은 현안을 논의하는 것이었음. 

- 서독의 경우 접경지역에서 접경지원법을 제정하기 전에 사안에 따라 공공사업을 접경지역에 우선적으로 발주하거나 지역경제 지원사업에 따라 접경지역에 대한 지원을 제공했고, 접경지원법을 제정한 이후에는 접경지원법에 근거해서 접경지역에 대한 지원을 제공했음. 

- 통일 후 독일에서는 접경지역의 개발 및 보존에 대한 주장이 모두 제기되었으나 통일직후부터 해당지역의 자연을 보호하고 보존해야 한다는 환경단체들의 주장과 이를 위한 노력은 그뤼네스반트를 보존하는 것을 가능하게 했음. 

○ 키프로스

- 남 키프로스는 국제사회에서 키프로스의 유일 합법 정부로 인정받고 있고 북 키프로스는 터키 외의 국가들로부터는 인정받지 못하고 있음에도 불구하고 남북 키프로스는 2003년부터 상호간에 자유롭게 상대지역을 방문을 허용했고, 그에 따라 실질적인 교류가 상당한 수준으로 이뤄있음.

- 매우 경직되어 있던 남북 키프로스의 교류ㆍ협력 사업은 남 키프로스가 EU에 가입한 2004년을 전후해서 변하기 시작했음. 

- EU의회는 2004년 4월 29일에 Green Line Regulation을 통과시켰고 그 규정은 남북 키프로스 간에 사람과 물건의 이동에 대한 원칙을 정하고 있고 접경지역은 UN군이 지키고 있음. 

- 이와 같은 Green Line regulation 덕분에 남북 키프로스 간에는 상당한 수준의 인적, 경제 교류가 일어났을 뿐 아니라 북 키프로스 지역은 그 과정에서 EU의 지원을 받았을 수 있었음.

- EU와 UN군이 키프로스의 평화와 남북 키프로스 간 교류의 활성화에 기여하고 있는 것은 남북관계에서도 접경지역에서 남북한 간의 교류ㆍ협력 사업을 진행하기 위해서는 국제기구와 국제사회의 지지가 필요하다는 것을 보여줌. 

- 따라서 접경지역에서 남북간의 교류ㆍ협력 사업을 활성화시키기 위해서는 남북관계의 특수성을 국제사회에서 인정받고, 남북간의 통일을 지지받을 수 있는 환경을 조성하기 위한 조치들이 병행될 필요가 있음. 

○ 홍콩․심천

- 홍콩과 심천은 홍콩이 중국으로 반환되기 전까지 법제도적으로 완전히 분리되어 있었고, 1997년에 통합된 이후에도 일국양제를 통해 같은 국가 안에서도 다른 제도가 양립하고 있었음.

- 홍콩과 중국과의 관계에는 여전히 일국양제가 적용되고 있지만 홍콩과 중국은 거의 대부분 영역에 있어서 실질적으로 관세를 폐지하고 경제적으로는 하나의 광역경제권이 되어가고 있음.

- 홍콩과 심천은 지리적으로 인접해 있다는 점과 주민들이 비슷한 문화를 향유한다는 점이 경제영역에서 교류ㆍ협력 사업을 진행하는데 유리하게 작용했고, 홍콩과 심천은 지리적으로 접경지역을 갖고 있다는 것을 활용하여 단순히 경제영역에서 교류ㆍ협력 사업을 진행하는 것을 넘어서 지리적 인접성을 경제영역에서의 통합을 시도하고 있다는 점이 특징적임.

- 홍콩과 중국, 그리고 홍콩과 심천의 경제영역에서의 교류ㆍ협력 사업은 남북관계에 있어서도 지리적 인접성, 즉 접경지역을 활용한 경제적 교류ㆍ협력 사업을 진행하는 것이 북한의 입장에서도 수용하기가 상대적으로 수월할 수 있음을 보여줌.

○ 결론

- 해외사례에 포함된 세 접경지역은 인적교류가 활발하게 이뤄졌다는 공통점을 갖고 있음, 이는 남북관계에서도 인적교류가 활발하게 이뤄질 필요가 있음을 보여줌. 그리고 이를 위해서 가장 우선적으로 해결되고 추진되어야 할 것은 상호 간의 통행에 대한 문제를 해결할 필요가 있음.

- 또한 세 접경지역은 또한 교류ㆍ협력 사업이 점진적으로 확대 및 확장되었다는 공통점을 가짐. 이와 같은 점에 비춰봤을 때 남북관계에서 교류ㆍ협력 사업을 진행하는 과정에서는 명확한 방향성을 가지고 지속적으로, 작은 영역에서부터 사업을 진행하고, 그 영향이 접경지역에서의 사업으로 확장되도록 하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

- 세 접경지역은 또한 상호 간의 필요를 충족시켜줄 수 있는 영역에서 사업을 진행했다는 공통점을 가짐. 이와 같은 점에 비춰봤을 때 접경지역에서 남한의 필요에 의해 북한과 교류ㆍ협력 사업을 함에 있어서는 북한의 필요를 파악하고 남한의 필요를 충족시키는 것에 대한 대가로 북한에 제공할 수 있는 지원에 대한 논의를 함께 진행할 필요가 있을 것으로 판단됨.

- 세 접경지역의 사례는 또한 개발과 보존 사업이 균형을 이룰 필요가 있다는 것을 보여주고 서로 다른 체제를 가진 국가들의 접경지역에서는 상호 간의 존중 하에 사업이 진행되어야 할 필요가 있다는 것을 보여줌.

▶ 접경지역 발전을 위한 법제도 개선방안

○ 법제도화의 기본방향

- 접경지역에 적용되는 법제도와 정부부처 및 지방자치단체의 정책들은 국토의 균형발전에 기여하고, 접경지역에 거주하는 주민들이 거주하고 있는 지역으로 인해 기본권을 제한받지 않고 살아가는데 기여할 수 있어야 함.

- 접경지역의 지리적 특성을 고려했을 때 접경지역에 적용되는 법제도와 정책은 남북한의 화해를 기초로 교류ㆍ협력을 증진시키는 방향으로 설계되어야 하고, 접경지역에 적용되는 법제도는 대한민국 헌법이 규정하는 평화 통일의 원칙에도 부합해야함. 

- 한반도의 분단에는 남북한 사이의 국내적 요인과 국제적 요인이 깊이 관여되어 있는바, 남북관계는 국제법적 성격을 가질 수밖에 없으며, 남북교류ㆍ협력과 평화통일의 과정에서도 국제법적으로 해결해야 할 과제가 많은바, 접경지역을 규율하는 법제도는 국제법과의 조화를 이뤄야 함.

○ 접경지역 발전을 위한 특별법의 제․개정안

- 본보고서는 접경지역과 관련하여 국토의 균형있는 개발의 측면, 남북 교류ㆍ협력의 전진기지로 보는 측면, 환경적 가치의 지속가능한 보전의 측면을 모두 고려하기 위하여, 「접경지역 지원 특별법」 이외에 통일경제특별구역 또는 평화경제특별구역의 지정 및 운영을 위한 특별법, 생태평화지역의 보전 및 이용에 관한 법률 등 개별 특별법을 제정하는 방법을 제시했음.

- 「접경지역 지원 특별법」 이외에 통일경제특별구역 또는 평화경제특별구역의 지정 및 운영을 위한 특별법, 생태평화지역의 보전 및 이용에 관한 법률 등 개별 특별법을 제정할 경우, 접경지역에는 접경지역에만 적용되는 특별법들이 「군사기지 및 군사시설 보호법」 외 다른 법률들에는 우선적으로 적용될 필요가 있음. 

- 이와 같은 제․개정이 이뤄지는 경우, 「접경지역 지원 특별법」은 접경지역의 개발 및 보존의 기본법적인 성격을 갖는 것으로 해석해야 할 필요가 있고, 법의 목적은 국토의 균형발전이라는 측면 이외에도 평화통일의 원칙을 구체화하는 법률로 강조되어야 하며, 법률에서 정하고 있는 접경지역정책심의위원회는 그 기능 등이 더 명확하게 서술되어 실질적인 의사결정기구로서의 기능할 수 있어야 함. 

- 통일경제특별구역을 제정할 경우, 새로 제정되는 특별법의 경우 국토교통부가 해당 법률 소관부처로 설정되는 것이 바람직할 것으로 보임. 다만, 통일경제특별구역을 설치 및 운영하는 과정에서 남북관계의 특수성을 고려하고 특별경제구역이 남북․교류․협력 사업에 실질적으로 기여할 수 있도록 하기 위해서는 통일경제특별구역의 설치, 운영 및 개발과정에 있어서 국토교통부가 통일부와 긴밀하게 협력하도록 정할 필요가 있음. 

- 접경지역을 생태평화지역으로 보존하는 법률(안)이 제정될 경우 그 소관부처는 환경부로 설정하는 것이 타당할 것으로 보이며 통일경제특별구역에 대한 특별법과 마찬가지로 접경지역을 생태평화지역으로 보존하는 법률에도 특별경제구역 관련 의사결정을 내리는 위원회와 실무위원회의 구성 및 운영 등에 통일부와 통일부 장관이 반드시 포함되어야 하고, 법률 내에 환경부와 통일부 간의 긴밀한 협조가 이뤄져야만 하는 부분에 대해서는 환경부가 통일부와 긴밀하게 협의할 것을 법률의 내용에 명시할 필요가 있을 것으로 판단됨. 

○ 남북접경지역의 공동관리체계의 구축

- 접경지역이 남북간의 교류ㆍ협력 사업에 활용되고 접경지역에서 진행되는 사업과 활동들이 평화통일 과정에 기여하기 위해서는 남한의 접경지역뿐 아니라 북한의 접경지역도 활용되어야 하고, 이를 위해서는 접경지역에 적용되는 법제도의 제정 및 개정, 접경지역에서의 정부부처와 지방자치단체들의 정책의 수립과정에서는 접경지역의 공동관리체계를 구축하는 것을 전제로 해야 할 필요가 있음.

- 유엔군사령부를 공동관리체계의 한 축으로 설정하는 것은 접경지역의 개발 및 보존을 어렵게 만들 가능성이 높다는 점을 감안했을 때 유엔군사령부의 경우 접경지역의 공동관리체계를 함께 구축하기보다는 비무장지대의 출입 등 협의와 합의가 필요한 사항에 대해 함께 협의를 진행하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

- 남북합의서의 경우 지금까지 체결된 남북간의 물자와 인적 교류, 자동차와 열차의 운행, 통행, 통신과 통관에 대한 합의는 그대로 유지하면서 접경지역의 공동 관리에 대한 합의서를 체결하여 접경지역을 체계적으로 관리하는 것이 바람직할 것으로 보임. 

- 별도의 위원회를 설치하는 것이 실무적으로 접경지역을 효율적이고 효과적으로 관리할 수 있게 해줄 것으로 판단되기에 접경지역은 접경지역위원회를 별도로 구성하여 관리하는 것이 바람직할 것으로 보이고, 접경지역위원회는 원칙적으로 접경지역에서 이뤄지는 남북간의 교류ㆍ협력 사업과 관련된 모든 사안을 총괄하는 상위기관으로서의 지위를 갖는 것이 바람직할 것으로 판단됨.

 

Ⅲ. 기대효과

○ 본보고서는 접경지역을 발전시키고자 하는 정책적 및 입법적 목적을 법치의 구체적 실현이라는 측면에서 설계할 수 있는 기초를 제공할 수 있을 것으로 기대됨.

○ 또한 본 보고서의 내용은 접경지역 발전을 위한 입법수요를 조사하고 입법적 분석과 대안을 제시하여 향후 관련 입법개정에 필요한 법적 자료를 제공할 수 있을 것으로 기대됨. 

요 약 문 5

 

Abstract 17

 

제1장서 론 / 33

  제1절 연구의 목적 35

  제2절 연구의 방법과 범위 37

 

제2장 접경지역에 대한 정책과 법제도 / 41

  제1절 접경지역 발전정책 현황 43

    1. 국가적 차원 43

    2. 지방자치단체 차원 52

    3. 접경지역 발전정책에 대한 검토 56

  제2절 접경지역 관련 법제도 57

    1. 접경지역 관련 법령체계 57

    2. 남북관계 관련 법령 72

    3. 접경지역 관련 특별법률안 92

  제3절 결 론 99

    1. 접경지역의 개발 및 보존의 장애요소 99

    2. 접경지역 법률체계의 방향성 100

 

제3장 해외사례 / 103

  제1절 독 일 105

    1. 개 요 105

    2. 동서독 교류ㆍ협력사업의 전개 105

    3. 접경지역에서 동서독간 교류ㆍ협력 사업 110

    4. 통일 이후 과거 동서독접경지역 관리 122

    5. 시사점 126

  제2절 키프로스 128

    1. 개 요 128

    2. 키프로스의 분단과정과 법적 관계 129

    3. 키프로스의 접경지역과 교류ㆍ협력 사업 131

    4. 시사점 135

  제3절 홍콩ㆍ심천 136

    1. 개 요 136

    2. 홍콩과 중국 간의 경제교류 137

    3. 홍콩과 심천의 관계 140

    4. 시사점 147

  제4절 결 론 148

    1. 인적교류의 중요성 149

    2. 교류ㆍ협력 사업의 점진적 확대 및 확장 149

    3. 상호 간의 필요에 의한 교류ㆍ협력 사업의 진행 150

    4. 지역개발과 보존의 병행의 필요성 151

    5. 상대 체제에 대한 존중 152

 

제4장 접경지역 발전을 위한 법제도 개선방안 / 153

  제1절 법제도화의 기본방향 155

    1. 국토의 균형있는 발전 155

    2. 남북교류ㆍ협력ㆍ평화통일 원칙 157

    3. 국제법과 조화 158

  제2절 접경지역의 발전을 위한 특별법의 제․개정안 159

    1. 법률의 형식과 체계 159

    2. 개별 법률의 개정 및 특별법의 주요 내용 160

  제3절 접경지역의 공동관리체계의 구축 168

    1. 남북합의서의 체결 169

    2. 접경지역위원회 구성ㆍ운영 171

    3. 공동 관리의 주요 내용 172

 

제5장 결 론 / 175

 

참고문헌 181

 

부록 189

  Ⅰ. 접경지역 지원 특별법 191

  Ⅱ. 접경지역 관련 법률 제․개정안 229

  Ⅲ. 해외 사례 329