한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 연구의 배경

○ 북한의 핵개발로 인한 심각한 긴장관계에 놓여졌던 남북관계가 2018년을 기점으로 대화의 국면으로 다시 진입함. 이에 남북협력사업이 다시 추진될 것으로 예상되는 가운데 기존에 추진되었던 협력사업인 관광, 철도 등과 새로운 분야인 항공 등에서 남북협력을 위한 법제적 준비가 필요함 

○ 남북철도협력사업은 역사가 오래된 대표적인 남북협력사업으로 중요한 남북대회와 공동선언문 등에서 끊임없이 논의된 사항임. 또한 남북철도협력은 신한반도체제 형성 및 동아시아철도공동체 형성을 통하여 남북상호이익 및 동아시아 지역이익에 부합하는 성격을 지니고 있음 

▶ 연구의 목적

○ 통일이후가 아닌 현재의 남북관계를 전제로 하여 남북이 긴장관계를 해소하여 평화체제를 형성하는 과정으로서의 남북협력사업이라는 관점에서 철도협력사업을 수행하기 위하여 필요한 입법적 방안을 찾는 연구를 진행함  

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 철도협력사업의 의의와 경과 그리고 장애요인 

○ 철도협력사업은 분단된 한반도를 잇는다는 점에서 역사적 회복이라는 역사적 의의가 크며, 일부분이나마 남북이 연결되는 작은 통일이라는 정치적 의미를 부여할 수 있음

○ 철도연결은 북한으로 물자를 나르면서 인도적 지원의 수단이 되며, 남북철도협력사업의 발전과 동북아철도공동체 형성으로 남북상호 및 동아시아 역내 국가들 모두에게 이익이 되는 경제적 가치를 지님 

○ 그동안 남북철도협력사업은 1972년 7.4남북공동성명, 1984년 남북적십자 회담, 2000년 7월 남북장관급회담 등에서 추진되어 개성공단사업과 함께 2007년 경의선이 개통되었지만, 2008년 금강산 관광객 피격사건으로 그해 12월 철도운행이 중단되어 오늘에 이름

○ 2018년 남북정상회담과 그해 경의선과 동해선에 대한 남북공동조사를 통해 협력사업이 재개될 것으로 기대하였지만, 그 이후 현재까지 협력사업은 중단된 상태에서 한국 쪽 동해선 공사가 계속됨  

○ 현재 철도협력사업도 UN과 미국 등의 북한 제재라는 법적 장애에 직면해 있음. 남북협력사업의 추진을 위해서는 선행적으로 한반도 비핵화의 해결이 필수적이라는 점과 작은 규모의 협력사업을 진행할 필요가 있음

- UN과 미국의 대북제재의 범위와 성격이 인도주의적 지원과 인프라 시설구축 등 모든 사업을 금지하는 것은 아니라는 점에서 남북철도협력사업의 성격도 인도적 지원의 수단이라는 점과 수해복구지원 등을 위한 국가기간사업 구축의 성격을 지니고 있음을 강조할 필요가 있음. 이를 평화경제를 위한 인도적 협력사업을 법제화하는 방안도 고려되어야 함

▶ 철도협력사업의 법적 기초와 발전방향

○ 남북합의서는 남북사이의 가장 기초적인 규범력을 논의할 수 있는 문서임. 다만 우리 헌법재판소는 남북기본합의서를 조약으로 보지 않는다는 점에서 규범력을 부인하지만, 남북협력사업에서 남북합의서는 현실적으로 가장 중요한 역할을 수행함  

- 2004년 열차 운행에 관한 기본합의서는 개성공단으로 이어진 경의선운행을 위해서 남북철도운영공동위원회의 구성과 수송절차, 사고처리 통신설비 등 열차운행을 위한 실문적인 내용을 규정함. 철도사고의 경우에는 철도사고의 경우 우리의 「항공철도사고조사법」에 따르면, 북한지역도 한국영역이라는 점에서 우리 법제가 적용되어야 하지만, 남북합의서는 제6조제2항에서 원인 조사시 상대측이 입회를 요구하는 경우에 이를 허용한다고 규정하여 각자 조사하는 것으로 규정하고 있음. 따라서 향후 남북철도사고조사와 관련해서는 남북관계상 특별한 입법이 필요한지 검토되어야 할 사항임. 또한 그 동안 국제적 철도사고를 경험하지 못한 한국에서 철도조사의 준거법이나 공동조사에 관한 법률규정이 없는 상태라는 점에서 향후 남북 및 대륙철도 연결시에는 이에 대한 입법적  보완이 필요함

- 2018년 남북 철도협력 합의사항은 공동조사에 합의하는데 그침. 이후 사업의 이행을 위한 합의는 이루어지지 못한 상태임. 철도연결을 위한 철도건설에 필요한 기자재의 반입과 도로이용 등 실무상 필요한 사항에 대해서는 현재 남북간의 합의서가 없는 상태임. 이러한 실무에 필요한 합의서를 계속적으로 작성하면서 철도기본합의서 내지 교통기본합의서의 작성 수요를 창출함. 철도합의서를 보면 남북이 사용하는 철도용어가 서로 다름을 알 수 있음. 북한에서는 일본식 철도용어를 사용하고 있음. 철도 및 철도법제 용어의 통합은 남북합의서 작성을 통하여 자연스럽게 이루어지고 있음    

○ 우리와 북한의 철도법제를 비교하면 북한은 낮은 수준의 철도법제를 두고 있음. 다만 북한의 경우에는 국제철도화물수송법을 규정하여 외국과의 철도연결을 대비함. 우리의 경우에는 최근 철도물류 등을 복합적으로 규정할 철도물류산업육성법이 제정되었지만, 대륙과의 철도연결 등 국제적 사항을 이 법에서는 직접 규정하지 못한 상황임 

- 남북철도협력사업에 대한 법적 근거 마련이라는 점에서 「철도산업발전기본법」상 기본산업발전기본계획(제5조)에 남북협력 및 외국과의 철도연결 등의 내용을 포함하는 개정이 필요함. 철도이외에도 남북협력이 필요한 도로, 관광, 항공 법제의 ‘기본계획’에 개별적으로 남북협력을 규정하기 보다는 「남북관계발전법」에 규정하는 방안에 대한 검토가 필요함. 이후 남북협력이 본격화 된 이후에 교통, 통신, 통관을 함께 규정하는 법제로 발전시킬 수 있을 것임

- 「철도사업법」의 경우에는 OSJD가입을 통해서 OSJD협약비준이 필요한 상황임. 우리 철도법제와 동부유럽과 러시아, 중국 철도법제를 규율하는 OSJD법제의 비교가 필요함. 「철도안전법」의 경우에는 북한철도안전법제가 기초적 수준에 머무르고 있다는 점에서 북한 철도현대화에 따라 철도시설의 수준에 맞게 안전법제의 내용이 달라져야 할 것임. 현재로는 남북합의서를 통하여 각기 안전기준을 마련하고 개별적으로 철도수리나 사고에 대응해야 할 상태임. 우리 「철도건설법」을  남북철도연결사업에 바로 적용시키지는 못하는 상황임. 다만 우리 기업 내지 공공기관에는 「철도건설법」을 내부적으로 준수하게 하여 철도건설 과정을 관리할 필요가 있음. 또한 우리 「철도건설법」상 단계별 행정처분과 유사하게 북한의 건설법이 구성되어 있다는 점에서 상호합의 하여 철도건설단계를 진행하는 것은 철도 및 건설법제를 공동으로 진행하는 법치주의 경험의 기회를 제공함

- 우리와 북한 모두 철도시설은 기본적으로 국가소유로 함. 북한 철도현대화 과정에서 철도시설에 대한 부동산이용권 설정 등 소유와 이용에 관한 합의가 중요함. 또한 철도연결사업 및 철도현대화사업을 위한 비용분담 문제로 고려할 필요가 있음. 철도시설 소유권과 비용분담에서 북한을 고려한 특칙이 필요한 상황임. 또한 철도건설과 운영, 관리 등의 사업자 선정을 위한 조항을 두는 것이 남북철도협력사업의 투명성을 높이는 제도적 장치가 될 수 있음  

○ EU의 철도법제는 EU철도시장을 하나로 묶기 위한 시장자유화 조치를 단계별로 밟아갔다는 점이 특징임. 우리의 상황과는 많이 다르지만, 각국이 주요 철도회사들이 컨소시엄을 구성해서 철도시장을 이용한다는 점에서 경제적 상호이익 창출에 모델을 보여주고 있음

- 역내 적용되는 EU법제와 같은 역할을 수행할 동아시아 지역법제 또는 다자간 조약 등 국내법과 구별되는 역내 규범의 필요성을 시사하고 있음

○ 국제철도협력기구(OSJD) 협약에 가입함에 따라 우리 철도법제도 OSJD의 영향을 받게 됨. OSJD협약의 적용을 받는 회원국들 대부분이 동부유럽과 아시아 사회주의국가라는 점에서 우리와는 기본적으로 다른 철도사업 구조를 갖지만 우리의 경우에도 한국철도공사와 국가철도공단 등 공공기관이 관여하고 있다는 점에서 유사성도 높음. 특히 OSJD 협약 중 안전규정은 북한의 경우에도 적용할 수 있다는 점에서 북한 철도법제 발전에 여러 OSJD협의 내용이  중요한 영향을 끼칠 것으로 보임   

▶ 철도협력사업 추진을 위한 단계적 입법방안 

○ 남북철도협력사업을 진행하기 위해서는 세 가지 관점에서 입법목표와 입법과제의 수행이 필요함 첫 번째 단계는 법적 기초로서 남북 철도기본합의서의 체결임. 현재에는 개성공단에서 사용하였던 ‘공동운행을 위한 기본합의서’만 채택된 상태임. 철도건설을 위한 기자재 및 건설기계와 에너지, 철도건설에 필요한 도로이용과 전기공급, 철도조사와 건설을 위한 군사적 안전보장 등의 개별적 합의서가 필요하며 다른 교통분야와 함께 동서독이 시사사하는 교통기본합의서의 체결이 필요함

- 개성공단 사례에 비추어 보면 개성공단 관련 합의 내지 규정들이 향후 북한에서 법제화되었다는 점에서 남북합의서 체결의 필요성은 더욱 커지는 동시에 북한이 수용가능한 현실적인 내용의 합의서 제정이 필요함 

○ 남북합의서를 이행하거나 구체화하기 위한 철도법제의 북한 관련 조항의 신설이 적극적으로 검토될 필요가 있음. 과거 북한과의 협력사항은 법령 이외의 근거에서 추진되었다는 점에서 법적 안정성을 얻지 못한 경우가 많음. 법률에 근거하여도 남북관계의 유동성에 따라 사업진행은 잘되지 못하였던 경험도 있지만 법적 근거마련은 협력사업의 예산확보 등 사업을 안정적으로 진행하기 위한 제도적 기초가 됨. 북한 관련 특별조항들은 성질상 통일이전까지 적용되는 한시법적 성격을 지님. 그럼에도 북한에 대한 특별조항의 법제화는 남북관계에 중요한 정책이나 사업을 입법화하여 민주적 정당성을 부여받게 하고, 법적 안정성 및 협력사업에 대한 남북상호의 신뢰성을 보장받게 할 수 있다는 점에서 보다 적극적인 입법이 필요한 상황으로 보임  

- 우리의 경우에 개성공단과 금강산사업의 추진과 운영을 위한 법은 없었음. 개성공단은 참여기업 지원에 관한 법률만 제정하였음. 이처럼 남북협력사업을 추진하기 위해서 법제화가 반드시 요청되는 것은 아니지만, 남북철도협력사업을 추진하기 위해서는 국민적 지지를 확인하기 위한 법제화 과정이 요청됨. 내용적으로도 개성공업지구법제와는 달리 철도협력추진법제는 대북사업의 투명화를 위해서 건

  설, 운영 및 시설관리 사업자 선정 또는 지정 등의 규정이 포함될 필요가 있음

- 북한지역에 대한 특별조항의 법제화 방안은 현행 법률에 북한지역 특별조항을 신설하는 방안, 철도관련 법제에서 남북철도협력사업추진법을 제정하는 방안, UN등의 대북제재를 고려하여 남북협력에 관한 법률을 제정하는 방안을 모색해 볼 수 있음. 특히 UN제재는 국가기간시설건설을 제재의 대상으로 삼고 있지 않고 있다는 점에서 인도적 협력을 위한 철도협력사업을 입법대상으로 고려해 볼 수 있음   

○ 두 번째 단계는 남북철도연결단계에서 필요한 법적 수요를 조사하고 정비할 필요가 있음. 즉, 「출입국관리법」 등에서 입출경 등 국경관리적 차원의 법개정이 필요함. 분단 이후 도로와 철도 등 육로가 단절된 상황에서 통관이나 검역 등의 법제도 동시에 요청됨

- 「출입국관리법」, 「관세법」, 「검역법」, 「가축 및 축산물 이력관리에 관한 법률」, 「식물방역법」 등 국경관리법제에 육로 및 철로 연결을 대비하여  육로의 경우에는 국경에 관리소가 필요하며 철로에는 공항의 역할을 하는 국제철도역사 및 출입국장의 설치가 필요함. 육로에 관해서는 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」에 특정장소가 규정되어 있는데, 국제공항과 무역항과 마찬가지로 「출입국관리법 시행령」에 그 근거를 마련하고 「남북교류협력에 관한 법률 시행령」에서 인용하도록 하는 것이 법체계에 맞음  

○ 세 번째로는 동아시아 철도공동체 형성을 위한 다자간 조약의 제정과 참여가 필요함

- 동아시아 철도공동체 형성과 이용을 통한 지역적 경제적 이익을 기반으로 하여 지역적 안보 및 핵문제를 해결할 계기를 찾는다는 점에서 남북철도연결사업은 커다란 의미를 지니고 있음. 동아시아 철도공동체 형성이 구체화되기 위해서는 미국이 참여하고 협력할 수 있는 방안에 대한 정책적․입법적 과제를 안음

- 이러한 다자간 협약은 다양한 철도계약에 적용되는 공통규범이 필요한데, OSJD 규범이 이러한 역할을 할 것으로 기대하지만, 우리 철도계약법제와의 정합성을 고려해야 함. 장기적으로는 EU와 같이 철도시장을 하나로 묶는 동아시아 공동법제의 제정 필요성이 요청됨

 

Ⅲ. 기대효과

○ 남북철도협력과 관련하여 우리 철도법제상의 사업추진을 지원하거나 남북철도연결에 중요한 의미를 갖는 조항들에 대한 법제개선자료 및 단계별 입법방안을 제공하여 향후 철도법제 관련 입법자료로 활용될 것으로 희망 

○ 평화체제형성에 있어서 중요한 역할을 하는 남북협력사업 지원법제를 연구하여 향후 평화체제형성 및 통일정책 관련 연구에 있어서 기초연구자료로 활용 가능할 것으로 기대