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기술입법에 관한 연구 – 합리적 기술규제를 위한 법이론 정립을 중심으로 -
기술입법에 관한 연구 – 합리적 기술규제를 위한 법이론 정립을 중심으로 -
  • 발행일 2020-10-31
  • 페이지 420
  • 총서명 [연구보고] 20-03
  • 가격 13,000
  • 저자 백옥선
  • 비고 연구보고 20-03
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Ⅰ. 배경 및 목적
 ▶ 각종 기술기준의 증가 및 위상의 상이함으로 인하여 기술 분야 입법 전반의 혼란 가중
○ 기술 분야의 규제기준은 전문적·기술적인 측면이 강하여 위임이 불가피하므로 규제법정주의에도 불구하고 고시 등으로 정할 수 있도록 하고 있음(「행정규제기본법」 제4조제2항) 
○ 이러한 기술 분야 상세기준은 고시, 훈령, 예규, 공고 등의 다양한 형식으로 존재하고, 한편으로는 규제업무를 위탁받은 전문기관의 내부규정으로 존재하기도 하여 기술 분야에서의 입법의 범위나 존재형식을 확정하기 어려운 상황임
 - 기술의 상세기준을 담은 고시 등의 명칭은 기술기준, 기술규정, 기술규격, 검사기준, 인증기준, 검사방법 등으로 다양하고, 동일명칭인 경우에도 법적 위상이 달라 기술입법의 실체를 특정하기 어려운 상황임 
○ 기술 분야 입법 및 규제기준의 형식적인 측면에서의 혼란은 해당 입법이나 규제의 실효성 확보에 장애요소가 되는 등 전반적인 혼란을 유발시키므로, 형식적 혹은 내용적 통일성 확보 및 기술입법의 위계 정립에 대한 연구 필요성이 있음
 ▶ 기술규제의 핵심적 기준인 기술입법의 민주적 정당성 확보에 대한 요구 증대
○ 기술규제를 위한 전문적·기술적 상세기준이 존재하는 형식은 법률보다는 대통령령·부령으로, 법령보다는 행정규칙으로 규정되는 경우가 많으나, 이러한 기준의 정립에 있어서는 전문가집단이 결정적인 역할을 수행함
○ 기술에 관한 상세기준의 대부분은 입법으로 분류되어 강제력을 가지나, 이러한 기준을 마련하는 과정에서 입법권자의 의사가 충분하게 반영되는 데 한계가 있고, 규제심사를 비롯한 입법절차가 형식적으로 이루어지는 데 그칠 우려가 있음
○ 기술 분야 입법에서 나타나는 전문가 독점적 결정의 정당성에 대한 논의, 즉, ‘테크노크라트(Technocrats)가 주도권을 행사하는 기술관료주의(Technocracy)’와 민주적 요소의 균형을 유지하고 보완하기 위한 입법조직과 입법절차 등에 관한 입법적 방안을 모색하고 연구할 필요가 있음
 ▶ 융복합 기술발전에 대응가능한 기존 기술입법의 체계 개편 요구 증가
○ 최근 이루어진 각종 규제샌드박스 입법들은 신속한 대응을 생명으로 하는 기술 분야에서 주로 이루어지고 있으며, 이러한 변화는 기술 분야의 규제의 형태는 물론 전반적 입법 체계 등에 대한 변화를 요구하고 있음
○ 기술 분야의 입법 혹은 규제체계에서 규제샌드박스 제도는 완전히 새롭게 나타난 것은 아니며, 샌드박스 입법 이전에도 몇몇 분야에 한정된 것이기는 하지만 기술 분야에서는 합리성 담보를 위하여 기술분야의 특수성을 반영할 수 있는 입법적 시스템을 갖추고 있었다고 할 수 있음
○ 다만, 최근의 규제샌드박스 입법은 기존에 입법으로 정하던 많은 부분을 행정권으로 전환하는 결과가 된다는 점에서 법치행정이나 입법권을 포기·축소시킬 우려가 나타날 수 있을 뿐만 아니라, 예외 방식으로 설정된 샌드박스제도가 향후 기술 분야의 원칙적 제도가 될 수 있다는 점에서 입법적 연구가 필요한 상황임
○ 기술발전과 기술의 융복합화가 빠르게 진행될 것으로 예상되는 지금, 기술 분야의 입법은 규제샌드박스와 같은 예외적 제도로 규율할 것이 아니라, 기술 분야의 특수성을 감안한 합리적 규제가 이루어질 수 있도록 미래를 대비한 입법방식과 입법체계에 대한 연구가 필요함
 ▶ 연구의 목적
○ 본 연구는 서로 밀접한 관련성을 가지고 있는 기술입법적 측면과 기술규제적 측면 두 가지의 측면의 연구를 목적으로 하며, 현재시점에서의 개선방안과 향후 변화가 요구되는 입법방안에 대한 방안을 제시하고자 함
○ 구체적으로 첫 번째는 기술입법의 제정·개정·폐지과정에서 충분하게 정당성을 확보할 수 있도록 일반입법과는 구분되는 기술입법의 주체·절차·방식 등에 대한 입법적 방안을 제시하는 것을 목적으로 함
○ 두 번째는 기술 분야 규제개혁의 실효성을 확보하고 기술 분야의 규제를 합리적으로 할 수 있는 기반 확보방안과 관리시스템을 구축하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 함
○ 이러한 연구의 결과를 기반으로 합리적 기술규제를 위한 향후 기술입법의 변화 필요성 및 입법방안을 제시하는 것을 최종적 목적으로 함
 
Ⅱ. 주요 내용
 ▶ 기술입법의 개념과 범위 등 입법적 논의 기반 연구(제2장)
○ 본 장에서는 기술 분야 규제의 근거가 되는 실정법상 각종 기술관련 법령, 기술기준 등의 고시·훈령 등 입법적 효력을 가지는 형식을 모두 포괄하여 기술입법으로 분류하고, 이러한 기술입법이 가지는 특수성을 논의함
○ 기술입법의 주체·절차·형식·내용 측면에서 실정법에 존재하는 형식이 일반입법과의 차별성이 있다는 점과 헌법재판소의 기술 분야 입법에 대한 입장 등을 분석하고, 기술분야에서는 실제 입법과정에 참여하는 전문가의 영향력의 정도가 높음을 고려할 때 민간과의 입법협력 등의 헌법적 가능성과 한계 문제를 논의함
 ▶ 기술입법 현황 및 제도적 문제점 분석 연구(제3장)
○ 기술입법의 제정·개정·폐지 전반에 걸친 실정법을 분석하여 기술입법의 입법과정이나 조직상의 문제를 검토하였으며, 그 결과 기술입법의 제·개정절차에 참여하는 전문가 집단의 구성방식 및 통제를 위한 제도적 보완과 함께 제정·개정·폐지절차 역시 일반입법과 구분되는 특별한 절차가 필요하다는 점을 제시함
○ 기술규제 사항들은 「행정규제기본법」 에 따라 일반적 규제 신설·강화 및 정비의 대상으로 관리되고, 기술규제의 특수성을 반영하여 기술규제영향평가를 추가로 거치고 있으나, 그 근거가 명확하지 않고 일반 규제영향분석과의 차별성이 없어 중복적인 측면이 있으며, 기술규제의 특수성을 반영하는 데 한계가 있다는 점을 논의함
○ 이에 따라 기술규제에 대해서는 독립적 규제심사 및 정비절차를 거치도록 하여 효율적 관리가 가능하게 할 필요가 있다는 점을 제시함 
 ▶ 기술입법․기술규제 관련 전문가 조사 및 분석(제4장)
○ 앞에서 논의한 기술입법이나 기술규제에 대해서는 그동안 학계는 물론 입법실무에서도 크게 논의되지 않은 결과, 입법적으로 불충분하거나 미비하여 실질적 문제점을 발굴하기 위해서는 실무 전문가의 의견조사가 필수적임
○ 기술입법 입법론 연구를 위해서는 일반적 입법과의 차이를 밝힐 수 있는 항목, 즉, 입법주체, 입법과정, 입법참여방법, 입법내용을 중심으로 조사가 필요하므로, 입법과정에 실질적인 역할을 하거나 한 경험이 있는 전문가를 중심으로 조사함
○ 최근 규제개혁 논의의 핵심인 신산업·신기술 관련 규제혁신과의 관계에서 기술규제 근거법인 기술입법이 기술의 혁신에 장애가 되는 방식으로 입법화되지 않도록 하는 방안에 대한 의견, 기술규제에 대한 기술규제영향평가 등 특별한 제도 마련의 적절성 등에 대한 의견을 듣기 위하여 규제 분야 전문가를 중심으로 조사를 실시함
○ 전문가조사의 개요는 다음과 같으며, 전문가조사는 제3장에서의 문제점 분석에 대한 보완차원과 제5장에서 제시하는 법제방안의 근거로 활용함
 ▶ 기술입법체계 확립 및 기술규제의 합리성 확보를 위한 법제방안(제5장)
○ 연구를 종합한 결과 현재 기술규제를 위한 기술입법의 형식은 기술 분야 규제의 특수성을 충분히 반영할 수 없는 구조이며, 이러한 입법구조는 지속적으로 규제샌드박스와 같은 예외적 입법의 형태를 요구할 가능성이 높음
○ 그러므로 기술 분야에서의 입법은 변화하는 기술 분야의 속성을 최대한 입법에서 수용할 수 있는 성능 단위의 입법구조로 개편되어야 하며, 이는 기술 분야 글로벌 규제를 선도하는 독일의 입법방식이나 최근 일본에서 규제개혁차원에서 적극적으로 추진하는 성능규정화 입법방식과도 같은 맥락임 
 - 이러한 방식은 2019년 4월 16일 개정 「행정규제기본법」 에 신설된 우선허용·사후규제 원칙에서 추구하는 방향에 부합하기도 하는 것이며, 이러한 원칙 역시 기존의 기술 분야 입법방식이 전환되지 않고는 이루어질 수 없다고 보임
○ 이러한 전반적인 체계개편론을 우선 도입하는 것과 별개로 현 시점에서 다음과 같은 입법적·규제 관리적 제도개편은 당장 도입이 필요하다고 보임
 - 기술입법의 입법절차등과 관련, 현재 기술입법에 대한 제정·개정·폐지에 대한 입법적 논의가 없으나 실제 민간의 전문가가 다수 참여하고 이 내용이 거의 그대로 확정되는 구조에서는 민주적 정당성 확보를 위하여 법령상으로 기술입법의 제정·개정·폐지를 위한 절차에 기술 분야의 특성을 반영하고, 입법절차 참여 인력과 조직이 기술입법을 공정하고 객관적으로 할 수 있도록 입법적 틀을 정비할 필요가 있음
 - 기술규제의 신설·강화시 규제심사과정에 상당시간이 소요되는 비효율이 지적되며 이는 기술 분야 입법 시 규제영향분석과 기술규제영향평가 간 제도 간 차별성이 없으며 정합성 확보도 필요하다는 점, 기술규제의 경우 개정주기가 빠를 수 있음에도 여타 규제와 동일하게 일률적 일몰의 대상이 되도록 한다는 점 등에서 기술규제에 대한 심사나 정비에 관해서는 별도의 제도 마련의 필요성을 제시함
  
 Ⅲ. 기대효과
 ▶ 기술규제를 위한 기술입법 전반의 체계 개편 방향성에 대한 기초자료
○ 최근 이루어진 기술규제 관련 각종 규제샌드박스를 입법적 틀 내로 합리적으로 수용하기 위한 연구가 없었으나, 본 연구를 통하여 정부가 추진하는 규제개혁의 패러다임 개편을 위한 후속적 법적 기반 마련 및 입법적 시스템 내로 정비할 수 있게 되므로 이를 통한 입법 발전에 기여 
○ 국제적 통용이 필요한 영역에서 국제적 통용기준을 국내법에 수용하는 경우 입법기준과의 관계설정을 위한 입법적 기반구축의 첫 단계 논의로서 중요
○ 기술 분야에서의 규범제정의 위상, 일반적인 입법과 비교하여 입법주체·절차·방식 등에 대한 입법적 특수성 인정 정도 등 그동안 입법학에서 소외된 분야를 입법학의 영역으로 포함하는 연구로서 의미를 가짐
 ▶ 기술입법의 정당성 확보 및 기술규제의 실효성 확보 제고
○ 기술 분야의 입법적 내용의 전문성·재량성·탄력성을 확보하면서도 공정하고 시대에 부합하는 방식으로 기술입법 제정이나 채택을 할 수 있도록 기술 관련 전문가위원회 구성부터 실질적인 운영을 위한 사항들의 기준 제시를 통한 기술입법의 정당성 확보
○ 증가하는 기술규제에 대한 합리적 수준의 규제심사 및 규제영향에 대한 평가를 거칠 수 있도록 하여 합리적이고 효율적인 규제관리와 정비가 가능해질 수 있음
○ 본 연구에서 제시하는 입법개선방안, 입법모델안 및 「행정규제기본법」 등 개별법의 개정안은 향후 입법적 기초자료로 활용될 수 있음 
요 약 문 7
 
Abstract 15
 
제1장 서론 35
 제1절 연구의 필요성 및 목적 37
  Ⅰ. 연구의 필요성 37
  Ⅱ. 연구의 목적 41
 제2절 연구의 범위 및 방법 43
  Ⅰ. 연구의 범위 43
  Ⅱ. 연구의 방법 44
 제3절 연구의 기대효과 44
 
제2장 기술입법의 개념정립 및 입법적 기초 / 47
 제1절 기술입법의 개념정립 49
  Ⅰ. 개념정립의 필요성 및 개념적 요소 49
  Ⅱ. 기술입법과 타 개념과의 구분 53
  Ⅲ. 기술입법의 구분방식 57
  Ⅳ. 본 연구에서의 기술입법의 범위 60
 제2절 기술입법의 특성 및 일반입법과의 차별 61
  Ⅰ. 입법시 일반적 고려사항 61
  Ⅱ. 기술 분야 기준 제정 시 요구사항 64
  Ⅲ. 기술입법의 특성 65
제3절 기술입법 제정·개정·폐지와 관련한 헌법적 문제 70
 Ⅰ. 행정입법 제정에 대한 일반적 한계 70
 Ⅱ. 기술입법권의 헌법적 위임 한계 74
 Ⅲ. 기술 분야에서 민간과의 협력적 입법 가능성과 방식 79
 
제3장 기술입법 현황 및 제도적 문제점 분석 / 87
 제1절 기술입법의 존재형식 및 입법 관련 사항 현황조사 89
  Ⅰ. 기술입법 현황 및 존재형식 89
  Ⅱ. 기술입법 제정을 위한 위임구조 91
  Ⅲ. 기술입법의 제정권자의 범위 99
  Ⅳ. 기술입법의 내용 규정방식 109
 제2절 기술입법의 입법적 측면에서의 문제점 117
  Ⅰ. 기술입법의 제·개정절차 117
  Ⅱ. 기술입법 제·개정주체 및 전문가위원회 구성 등 128
  Ⅲ. 기술입법의 제정·변경·폐지 방식 및 주기 134
 제3절 기술입법의 기술규제 관리적 측면에서의 문제점 143
  Ⅰ. 기술규제 근거 형식 및 내용에 대한 문제 143
  Ⅱ. 기술규제 신설·강화·폐지시의 절차 150
  Ⅲ. 기술규제 사후 관리를 위한 제도의 한계 168
 
제4장 기술입법·기술규제 관련 전문가조사 및 분석 / 175
 제1절 전문가조사의 필요성 및 개요 177
  Ⅰ. 전문가 조사의 필요성 177
  Ⅱ. 전문가 조사 개요 178
 제2절 전문가 조사 결과분석 181
  Ⅰ. 기술입법(기술기준)에 대한 전반적 평가 181
  Ⅱ. 기술입법(기술기준)의 형식 및 내용 평가 195
  Ⅲ. 기술입법(기술기준)의 제정·개정·폐지 절차 평가 215
  Ⅳ. 민간의 기술입법 주도 주체 가능성 및 적절성 평가 262
  Ⅴ. 종합 평가 - 기술입법 관련 우선 해결 과제 273
 제3절 설문결과 종합정리 279
  Ⅰ. 기술입법에 대한 전반적 평가 279
  Ⅱ. 기술입법의 형식 및 내용 평가 281
  Ⅲ. 기술입법의 제정·개정·폐지 절차 평가 282
  Ⅳ. 민간의 기술입법 주도 주체 가능성 평가 287
  Ⅴ. 주요 시사점 288
 
제5장 기술입법체계 확립 및 기술규제의 합리성 확보를 위한 법제방안 / 291
 제1절 합리적 기술규제를 위한 기술 분야 입법론 개편방안 293
  Ⅰ. 기술입법에 대한 인식변화 및 입법을 통한 규율의 한계 293
  Ⅱ. 기술기준 제정에 관한 민간 주체의 확대가능성 296
  Ⅲ. 기술입법의 위임방식에 대한 개편 298
 제2절 기술입법의 제·개정·폐지에 관한 입법적 관리방안 318
  Ⅰ. 기술입법의 제정·개정·폐지절차 개편 318
  Ⅱ. 기술입법 제정·개정·폐지 관련 참여자에 대한 제도 개편 323
 제3절 기술규제 관리를 위한 제도 개선방안 332
 Ⅰ. 기술규제와 행정규제 구분 및 기술규제 개념 신설방안 332
 Ⅱ. 기술규제에 대한 「행정규제기본법」 적용범위 명확화 334
 Ⅲ. 기술규제영향평가제도의 위상 정립 및 실효성 확보방안 336
 Ⅳ. 기술규제 정비를 위한 재검토 제도의 중복해소 및 합리화 방안 339
 
제6장 결론 / 343
 
참고문헌 349
[부록] 전문가 조사 설문지 및 응답 현황 357
 
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키워드
"기술입법" " 기술기준" " 기술규제" " 글로벌 규제" " 성능기준" " 우선허용사후규제 원칙" " 규제체계 개편"
저자
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