한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 사회적경제기본법안의 검토 필요성

○ 사회적경제기업을 각 부처에 따라 소관별로 운영하기 때문에 사회적 경제 관련 정책이 통일적으로 수립‧시행되지 않는다는 문제점이 제기되어 왔고, 사회적 경제 생태계의 조성 및 사회적 경제의 효율적 지원을 위한 ‘기본법’을 제정하자는 요구가 증가함

○ 2014년 국회에서 ‘사회적경제기본법안’이 최초 발의된 이후로 사회적 경제에 관한 법제가 필요하다는 요청은 매 회기마다 꾸준히 제기되어 제19대와 제20대 국회에서 각 3건의 사회적경제기본법안의 발의‧폐기가 반복되었음. 21대 국회에서도 5건의 사회적경제기본법안이 발의되었으나, 여야 간 첨예한 대립이 있지 않음에도 불구하고 사회적경제기본법의 제정은 여전히 보류 중인 상황

○ 사회적경제기본법의 필요성에 대한 인식은 확대되고 있고, 이에 따라 매 회기마다 유사한 형식과 내용의 법안 발의가 반복되고 있음에도, 입법으로 연결되지 않는 이유는 기존 사회적경제기업을 통합하여 지원하자는 방향 외에 법률의 적용대상이나 기본법으로서의 지위와 기능, 기존 법령과의 관계에 대하여 면밀한 검토가 이루어지지 않았고, 각 법률에 따른 현행 사회적 경제 관련 사업과 기본법을 통한 통합적 이행에 대한 구체적인 제도가 마련되어 있지 않다는 우려 때문임

○ 사회적경제기본법이 제정되어 사회적 경제에 관한 새로운 법체계를 형성함과 동시에 사회적 경제에 관한 통합적인 정책조정의 기능을 하기 위해서는 사회적 경제의 개념과 원칙의 설정, 기본법을 중심으로 한 관련 법체계의 정립, 사회적 경제를 위한 정책 및 제도를 구현하기 위한 시책 마련, 각 사회적 경제 주체의 목적과 기능에 대한 깊이 있는 검토가 필요함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 사회적경제기본법의 배경

○ 사회적 경제의 배경

- 사회적 경제(social economy)는 공공이나 민간이 아닌 제3섹터(third sector)가 주체가 되어 경제 활동을 영위하는 영역을 의미하고,  경영의 자율성, 민주적 의사결정, 사람과 노동을 중심에 둔 수익배분과 조직원리가 작동하는 조직을 의미함 

- 사회적 경제는 경제활동의 목표를 단지 경제적 이윤이나 시장적 가치 추구가 아니라 다양한 사회적 욕구의 실현과 사회에서 당면하고 있는 광범위한 문제를 해결하기 위한 목적으로 사회적 가치를 지향한다는 점에서 양자는 밀접한 관련이 있음 

- 사회적 경제에 맞는 생태계를 구축하거나 사회적 경제를 추구하는 목적은 사회적 가치를 실현하기 위한 것이기 때문에, 그러한 목적을 실현하는 방식이나 수단이 사회적 가치에 부합해야 하며, 사회적 경제에 대한 성과 내지 평가 또한 사회적 가치의 창출 여부와 정도를 기준으로 한다는 점에서, 사회적 경제는 사회적 가치를 기반으로 하면서도 그것을 구체화하는 개념임

○ 사회적 경제 관련 해외 입법례 분석

- 프랑스는 「사회연대경제법」을 통하여 사회연대경제의 원칙과 적용범위를 정하고, 사회적연대경제를 촉진하고 지원하기 위한 기관의 설립과 역할, 사회적 유용성 연대기업의 인가 및 관련 지원, 기존 법률에 따른 협동조합‧상호공제조합‧재단‧환경단체 등이 사회적연대경제의 체제 내에 편입될 수 있도록 관련 법률을 정비하였음

-  캐나다 퀘백주의 「사회적경제법」의 경우도 일반적이거나 선언적인 조문이 다수 포함되어 있으나, 사회적경제기업에 대한 정책 수단을 강화하고 지원을 촉진할 것을 정함과 동시에 사회적 경제 발전을 위한 정부의 역할을 강조하고 있음

▶ 사회적경제기본법안의 체계

○ 사회적경제기본법안의 지위와 형식

- 사회적기업, 예비사회적기업, 자활기업, 협동조합 등 사회적 경제조직은 각기 다른 법률에 따라 설립과 활동의 근거가 마련되었으며, 관련 소관 부처도 다름. 이러한 법률의 중심에 사회적경제기본법을 두고 기본법과 개별법 체계를 갖추도록 하려면 현행 법안의 내용적 측면 외에도 법체계라는 외형적 측면도 보완해야 함

- 현행 사회적 경제 관련 법률들은 전통적 회사가 아니라 사회적 목적을 추구하는 새로운 기업 형태를 상정하고 있지만, 현행법 체계상 기업은 주로 영리 영역의 법제 시스템이 규율하고 있기 때문에 새로운 유형의 기업설립과 운영을 규율하는 데 공백이 발생할 수 있음

○ 사회적경제기본법안의 주요 내용

- 지금까지 발의된 법안은 모두 (1) 사회적경제기업과 사회적경제조직 등 주요 사회적경제 주체의 범주 등을 명확히 하고, (2) 중장기 정책목표 및 방향 등을 설정하면서 그 시행계획 등을 수립할 뿐만 아니라, (3) 위원회와 경제원, 지원센터 등 그 추진체계 등을 구체화하고, (4) 민관협력기금의 조성 등 사회적 금융에 관한 제도 등을 정비하면서, (5) 공공기관의 우선구매, 시설비·국공유재산 등의 지원, 세제지원 및 재정지원, 교육·훈련 지원 등 사회적경제의 활성화 또는 사회적경제 생태계의 조성 등을 위한 지원사항과 그 지원체계 등을 구체화하려는 목적임

▶ 사회적경제기본법안의 주요 쟁점 분석

○ 법체계적 정합성, 연계성, 실효성 확보를 중심으로 한 쟁점

- 사회적경제기본법안의 법체계적 정합성, 기존 법률 및 제도와의 연계성, 실효성 확보를 중심으로 하여 주요 쟁점을 분석하면, (1) 사회적경제조직 등의 정의, (2) 사회적경제 발전 기본계획, (3) 사회적경제발전위원회, (4) 사회적경제공제기금, (5) 비영리민간재단의 투자, (6) 협동조합 금융의 지정․육성, (7) 조세감면 지원, (8) 사회적경제발전기금의 재원, (9) 공공기관의 우선구매, (10) 시설비 및 국․공유재산 지원, (11) 사회적경제조직의 운영 공개 및 경영공시 등 11가지 쟁점이 포함됨

○ 사회적경제조직 등의 정의, 기본계획 및 위원회 관련 검토 결과  

-  (1) 사회적경제조직 등의 정의 규정은 사회적경제기업의 정성적․실질적 요건을 구체화하도록 보완할 필요가 있고, 관련하여 사회적경제조직 및 사회적경제연대조직 규정은 개념상 혼란 및 실무상 혼선을 가중할 우려가 있으므로 이를 정비할 필요가 있음

-  (2) 사회적경제 발전 기본계획 규정은 기존의 다른 행정계획과의 유사 내지 중복 가능성이 있고, 기본계획의 수립 주체가 불분명하므로 이를 명확히 하고, 다른 계획과의 관계 규정을 사회적경제기본법의 지위와 법적 성격에 부합하도록 재정비할 필요가 있음. (3) 사회적경제발전위원회 규정은 「행정기관 소속 위원회의 설치․운영에 관한 법률」에 부합하도록 위원회의 법적 성격 및 상임위원 구성 등 관련 규정의 수정이 요구됨 

○ 사회적금융 관련 규정 검토 결과  

- (4) 사회적경제공제기금 규정의 경우, 기금의 목적과 내용이 불분명하여 이에 대한 구체적 규정이 보완될 필요가 있음. 또한 사회적경제기금이 사회적경제기업에 대한 자금조달 지원의 한 수단으로 광의의 공제를 의미할 경우, 「유사수신행위법」 위반에 해당될 우려가 있으므로 공제기금의 인허가 및 감독 등에 관한 규정 보완이 요구됨

- (5) 비영리민간재단의 투자 규정은 「상속세 및 증여세법」, 「기부금품 모집 및 사용에 관한 법률」에 의하여 실질적으로 제도의 실효성을 확보하는 데에 한계가 있으므로 연계된 정책 전반을 고려한 개정논의가 필요함. (6) 협동조합 금융의 지정․육성 규정은 다양한 협동조합 금융 방식이 논의되고 있으므로 구체적인 내용을 명확히 할 필요가 있고, 「협동조합 기본법」상 협동조합의 금융 참여에 관한 후속 논의가 필요함

○ 사회적경제기업 지원 및 규제 규정 검토 결과  

- (7) 조세감면 지원 규정은 사회적경제기본법 제정만으로는 집행력에 한계가 있으므로 「법인세법」, 「조세특례제한법」 및 「지방세특례제한법」 등 관련 법령의 개정이 수반되어야 함. (10) 시설비 및 국․공유재산 지원 규정 또한 「국유재산특례제한법」 별표에 본 법안을 포함하여 실효성을 확보하여야 함

- (8) 사회적경제발전기금의 재원 규정은 「국가재정법」에 따라 안정적 재원 확보에 관한 사항이 보완될 필요가 있고, (9) 공공기관의 우선구매 규정은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」등 유사 내용을 규정한 기존 법률과의 연계성을 강화하여 지원의 효율성과 성과를 제고할 필요가 있음 

- (11) 사회적경제조직의 운영 공개 및 경영공시 규정은 과도하게 사회적경제기업에게 공시의무를 부과하고 있어 영업비밀 누출, 공시업무 부담 가중의 우려가 있음. 사회적경제기업의 성격에 따라 공개 또는 공시 범위를 달리하는 등 합리적인 공시제도를 보완하고, 기존의 일부 사회적경제기업 대상 경영공시 제도와의 연계성을 고려할 필요가 있음 

▶ 하위법령의 제정 방향

○ 사회적경제기업의 정의 

- 하위법령에서는 법안의 기본원칙을 바탕으로 사회적 목적 실현의 판단기준, 배분가능한 이윤에 대한 재투자 등을 고려할 필요가 있음 

○ 사회적경제발전위원회

- 법안에 따라 하위법령에 지역위원회 등의 구성을 구체적으로 규정하려면, 우선 법안에 따른 지역위원회와 시·도 조례에 따른 광역단위 사회적경제발전위원회 간의 관계에 관하여 충분한 논의가 필요함. 이러한 논의를 바탕으로 하여 시·도 조례와 기존의 각 지역 별 사회적경제위원회의 설립·운영 근거인 각 조례의 관계를 정비할 수 있음

○ 한국사회적경제원 및 사회적경제통합지원센터

- 권역별 지원센터, 시·도지원센터 등의 중간지원조직은 법안 제2조 제2항에 따라 국가와 공공기관으로부터 자율성‧독립성을 갖추어 투명하게 운영되어야 함 

- 하위법령에서 다양한 이해관계자들이 중간지원조직의 의사결정에 참여할 수 있는 구조를 명시하고, 예산 및 사업계획 승인 절차에 있어서 정부와 수직적 관계 보다는 협력적 거버넌스의 관계를 구축․유지할 수 있도록 관련 방안을 고려할 필요가 있음 

- 지정 절차에 정부 뿐 아니라 민간 분야의 전문가를 심사위원으로 참여하도록 하여 정부와의 독립성을 유지하면서 사회적경제 정책에 대한 전문성이 있는 기관을 선정할 수 있도록 할 필요가 있음  

○ 사회적금융기관의 설립

- 하위법령 제정 시 사회적금융기관의 지정의 요건으로서 정관의 사업 목적에 해당 조직 및 지역공동체의 발전을 명시하도록 하거나, 사회적금융기관의 운영이 수익의 일정액 혹은 일정비율을 해당 조직 및 지역공동체로 재투자를 하도록 정하는 등 법안의 기본원칙을 실현할 수 있는 규정을 두는 것이 바람직함

- 특히, 투입된 공적자금의 투명한 집행을 확보하기 위해서는 정부 및 지자체의 감독 내지 지시가 불가피한 측면이 있으므로, 이러한 정부 및 지자체의 감독과 사회적경제조직의 자율성 및 독립성과의 관계 정립에 관하여 구체적인 논의가 필요함

○ 사회적경제발전기금의 재원에 관한 규정

- 사회적경제발전기금의 재원에 관한 규정의 경우에도 위 통상적인 재원 및 유사 입법례를 참조하여 기금에 다양한 재원을 탄력적으로 포함하여 안정적으로 재원을 확보할 수 있도록 정하는 것이 바람직함

○ 기금운용심의위원회에 관한 규정

- 위원회 위원의 자격을 규정할 때 되도록 민·관의 다양한 분야 및 경력을 두루 포괄하도록 범위를 정하고, 다양한 사회적경제조직을 아우를 수 있도록 이들 사회적경제조직에 대한 이해가 있는 전문가로 구성해야 함

 

Ⅲ. 기대효과

○ 사회적경제기본법안의 쟁점과 하위법령 제정 시 고려사항을 제시함으로써 향후 법제화를 위한 입법원칙과 기준, 향후 방향성 제시 

○ 사회적 경제 분야와 관련된 다른 법률과의 관계 분석을 통하여 사회적경제기본법을 중심으로 한 법체계 구축의 기틀을 마련

요 약 문 5

 

Abstract 13

 

제1장 서 론 / 27

  제1절 연구의 필요성과 목적 29

    1. 연구의 필요성 29

    2. 연구의 목적 31

  제2절 연구의 범위와 방법 33

    1. 연구의 범위 33

    2. 연구의 방법 41

 

제2장 사회적경제기본법의 배경 / 43

  제1절 사회적 경제의 배경 45

    1. 사회적 경제의 개념 45

    2. 사회적경제기업의 유형과 평가 52

    3. 사회적경제기본법의 제정 필요성 58

  제2절 사회적 경제 관련 해외 입법례 분석 60

    1. 프랑스의 사회연대경제법 60

    2. 캐나다의 사회적 경제법 66

  제3절 사회적경제기본법안의 제안 연혁 69

    1. 제안 연혁 69

    2. 주요 내용 (제21대 국회 발의안 기준) 72

 

제3장 사회적경제기본법안의 체계와 주요 쟁점 분석 / 83

  제1절 사회적경제기본법안의 지위와 형식 85

    1. 사회적경제기본법안의 지위 85

    2. 사회적경제기본법안의 형식 87

  제2절 사회적경제기본법안의 주요 쟁점 90

    1. 사회적경제조직 등의 정의 92

    2. 사회적경제 발전 기본계획 98

    3. 사회적경제발전위원회 107

    4. 사회적경제공제기금 112

    5. 비영리민간재단의 투자 117

    6. 협동조합 금융의 지정·육성 122

    7. 조세감면 지원 125

    8. 사회적경제발전기금의 재원 128

    9. 공공기관의 우선구매 130

    10. 시설비 및 국·공유재산 지원 134

    11. 사회적경제조직의 운영의 공개 및 경영공시 135

 

제4장 하위법령의 제정 방향 / 139

  제1절 사회적경제기본법안 하위법령 위임사항 및 제정 원칙 141

    1. 하위법령 위임사항 141

    2. 하위법령 제정 원칙 147

  제2절 각 위임규정별 제정 방향 150

    1. 사회적경제기업의 정의에 관한 규정 150

    2. 사회적경제발전위원회 등에 관한 규정 154

    3. 한국사회적경제원 및 사회적경제통합지원센터 등에 관한 규정 161

    4. 사회적금융기관의 설립 등에 관한 규정 167

    5. 사회적경제발전기금의 재원에 관한 규정 169

    6. 기금운용심의위원회에 관한 규정 171

 

제5장 결 론 / 175

 

참고문헌 181