연구보고서
데이터에 기반한 입법평가 : 포용적 성장을 위한 입법(II) - 환경개선비용부담법
The Legislative Evaluation Based on Data: Legislation for Inclusive Growthy(ll): The Environment Improvement Cost Liability Act
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 내용 작성
○ 환경피해를 줄이고 지속가능한 발전을 추구하면서도 소외된 계층을 끌어 않는 포용적 성장의 추진방안을 제시하기 위하여, 본 연구는 환경개선을 위해 오염원인자에게 부과되었던 환경개선부담금의 적정성 검토를 위하여 근거법률인 「환경개선비용부담법」의 사후적 입법평가를 수행함
○ 「환경개선비용부담법」은 1991.12.31. 제정, 1992.7.1. 시행되어, 1999년, 2007년, 2010년, 2013년, 2015년, 2019년 6차례의 일부 개정을 거쳐 현재에 이르고 있음
- 이 법의 제정 취지는 “환경오염원인자부담제도를 도입”을 통한 “환경개선사업에 소요되는 투자재원의 합리적인 조달”임
- 제정 당시 환경오염방지사업비용부담금(현, 환경개선비용부담금)의 부과·징수 대상은 ① 환경오염물질을 다량으로 배출하여 환경오염의 직접적인 원인이 되는 시설물(폐수종말처리시설 설치사업)과 ② 경유자동차의 소유자등이었음
- 그러나, 건물에 대한 환경개선비용부담금의 경우 이중 부과를 이유로 2015년까지 지속적으로 부과대상이 완화되어(2015년에 “시설물 및 자동차”가 “자동차”로 개정), 현재 경유차 소유자에 대하여만 부과하는 내용으로 유지됨
- 경유 자동차 소유자를 대상으로 부과되는 환경개선비용부담금의 부과기준은 2010년에 개정된 내용이 기본적으로 유지되고 있으며, 근본적으로는 1992년 제정 당시와 크게 다르지 않음
- 그러나, 환경오염원인자 부담의 취지와 과거 10년간 급속하게 진행되어 온 자동차 산업 및 기술의 발전과 미세먼지 대책의 필요 증대, 그린 뉴딜, 탄소중립 등 친환경 에너지 정책의 강화 등 사회·환경적 변화를 고려할 때, 현시점에 부합하도록 부과 기준을 합리적으로 개선할 필요가 있음
- 본 연구는 환경개선부담금 대상인 경유자동차의 개별차량 데이터를 활용하여 환경오염원인자가 어떠한 특성을 기반으로 발생량이 높은지를 살펴보고, 이러한 데이터를 기반으로 원인자 부담에 입각한 환경개선부담금 계수 개선방안을 제시함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 현황 분석
○ 미세먼지(PM) 배출
- 2017년 기준, PM배출량은 전체 218,476톤으로, 수송부문인 도로이동오염원은 약 4.3%의 비중을 차지함(9,473톤)
- 화물차(차종), 대형(규모), 경유(연료)에 해당하는 자동차가 전체의 32.8%로 가장 높은 PM 발생량을 보임. 그 다음은 소형 화물 경유차(16.1%), 중형 RV 경유차(13.6%), 소형 RV 경유차(8.4%) 순임
○ 온실가스 배출
- 2018년 기준 전국 도로에서 발생되는 온실가스 배출은 전체 발생량 가운데 13%의 비중을 차지하며, 도로부문의 온실가스배출 증가율은 연간 3.8%임. 연료별로는 경유차(52%), 휘발유(27%) 순으로 온실가스 발생 비중을 보임.
- 연료소모량 대비 원단위 배출량은 경유가 휘발유보다 2% 높은 것으로 나타남
○ 자동차 운행
- 2018년 기준, 자동차 운행거리는 경유차 비중이 전체 50%를 차지하고 있으며(중대형차의 비중이 높음), 그 비중은 2014년 이후 지속적으로 증가해 왔음
- 차량등록에 있어 휘발유 자동차(약 47%)가 가장 높은 비중을 보이나 경유차의 증가율이 상대적으로 가장 높음. 최근에는 친환경자동차(전기, 수소, 하이브리드 등)의 비중이 소폭 상승함
○ 환경개선부담금 부과
- 징수액은 2019년 기준 3877.6억원으로 2015년 이후로 낮아지고 있으며,(2019년 기준 38%) 미징수의 평균 건당 부과액은 상대적으로 높음
- 연도별 증감률은 전국 연평균 –7.8%의 감소율을 나타냄(세종은 증가세)
▶ 해외 사례 분석
○ 자동차 관련 현황
- 독일에서 신차 중 경유차 점유율은 디젤 스탠들 이후 급감하였으며(50%에서 33%로), 휘발유 및 전기차 등 친환경차량의 점유율은 상승하여, 2020년에는 최초로 전기가 점유율이 디젤차 점유율을 상회함
○ 경유차 관련 정책 및 제도
- 연료에 대하여는, 전 EU 회원국들(영국과 벨기에는 제외)과 일본은 디젤보다 가솔린에 더 높은 세율을 부과함. 미국(연방)은 경유가 더 높음.
- 자동차(자동차보유세)에 대하여는, 최근 CO2 배출량이 높은 경우 높은 세율을 부과하고, 반대의 경우는 감면하는 경우가 증가하고 있음
- 노후 경유차에 대하여는, 일정 구역 내에 통행이 제한되는 규제를 실시하는 국가들이 있음(독일, 프랑스, 일본 등)
- 최근 내연기관차량(휘발유, 경유)의 판매금지 정책을 발표한 국가가 나타남(영국, 일본은 2030년까지, 프랑스는 2040년까지 판매중단도입 발표)
▶ 관련 계획 및 정책 분석
○ 환경, 대기 관련 계획
- 국가 환경 종합계획(2020-2040)은 주요 정책과제로 저공해차 확대와 탈내연기관 자동차로의 전환(내연기관차, 경유차에 대한 단계적 규제추진)과 주요 지표로 전기, 수소차 판매 비중을 제시함
- 대기환경개선 종합계획(2016-2025)은 경유차에 대한 배출가스 관리강화, 노후 경유차에 대한 저감장치 부착 등 저감사업, 친환경차 상용화(2025년까지 30% 점유율 목표), 비도로 이동오염관리 강화 등 제시
- 미세먼지관리종합계획(2020-2024)은 노후경유차의 감축 및 공공기관 퇴출과 LPG화물차 등 저공해차 보급 확대, 경유차 신수요 억제를 위한 대중교통활성화, 수송용 에너지 상대가격조정 (교특:환특:일반회계:균특=80:15:3:2에서 73:25:0:2로) 안을 제시함
○ 지속가능발전, 탄소중립 관련 계획
- 지속가능발전 기본계획(2021-2040)은 미세먼지 감축을 위한 노후경유차 퇴출 및 판매억제, 저공해차 대중화, 공공기관 친환경차량 의무 구매 등 제시
- 2050 탄소중립이행계획(2016-2025)은 공해차 보급목표제(K-EV100), 전기, 수소차의 편리한 충전인프라 구축, 내연기관차 감축을 위한 온실가스 기준 강화를 제시함
▶ 법체계 분석
○ 「환경개선비용부담법」 체계 및 내용
- 총22개 조문으로 구성되고, 주 내용은 환경개선부담금 부과, 징수, 산정기준, 납부방법, 용도 등에 관한 내용임
- 환경개선부담금은 경유자동차 소유자에게 부과되며, 기본부과액(1995-1996, 1997-), 오염유발정도(배기량), 차령, 지역(인구)에 따라 차등 부과됨. 저공해차량(유로5 이상), 저감장치부착 차량은 면제 (부과대상은 약 840만대로 추정, 부과액은 최소 0.8만원~최대 36만원 발생)
- 사용 용도는 대기 및 수질환경개선사업, 환경정책/개발 지원비로 사용됨
○ 관련 법령 및 관계
- 「대기환경보전법」 배출허용기준, 저공해자동차의 보급을 위한 지원, 구매ㆍ임차, 수소연료공급시설 배치, 설치, 배출가스저감장치, 온실가스배출허용기준 등에 대하여 정함
- 「대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법」은 특정 경유자동차에 대한 강화된 배출허용기준, 경유차의 교체지원, 건강보호를 위한 경유차사용제한(어린이통학버스 등), 경유차운행제한 등을 규정함
- 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」은 미세먼지 계절관리기간에 고농도 미세먼지저감을 위하여 자동차의 운행제한(제한방법ㆍ대상지역ㆍ대상차량ㆍ발령시간ㆍ발령절차 등을 시도 조례로 정함)
- 「교통ㆍ에너지ㆍ환경세법」는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 과세대상 및 세율에 있어, 경유(340/리터)에 휘발유(475/리터)보다 낮은 세율을 부과함. 교통·에너지·환경세는 국가균형발전 특별법상 국가균형발전특별회계(2%), 지방세법에 따른 자동차 주행세(36%)의 산정기준이 됨
- 「지방세법」은 배기량(승용차), 적재량(화물차), 용도(영업/비영업)에 따라 자동차세를 부과하며, 승용차보유자에 지방교육세를 부과함(자동차세의 30%)
○ 자동차 관련 세재, 부담금 체계
- 유류 관련 세재(5개 세재로 구성)에는 교통세, 주행세(휘발유, 경유 등), 교육세(15%), 부가가치세(10%), 개별소비세ㆍ관세로 구성되며, 자동차 관련 세재(준조세 포함)에는 취ㆍ등록세, 자동차 보유세(지방교육세 포함), 환경개선부담금 등이 있음
▶ 입법대안 데이터 분석
○ 환경개선 부담금 관련 데이터 분석
- 환경개선 부담금 산정은 오염유발계수(배기량기준), 지역계수(인구수), 차령계수(차량년도)로 이루어짐.
- 현행 산정식 적용시의 문제: 속도요소를 고려하지 않음(온실가스는 가속도가 높을 수록 발생량 증가), 배기량보다는 출력, 연비 영향이 높음. 유로5 이상(2013년 이후 생산)은 면제. 유로 2, 3, 4는 차등부과하지 않음. 유로5 미만 차량이 승합ㆍ화물차에서 50%비중을 차지하고, 차령 10년 이상 중에서 20년 이상 비중이 높음
○ 환경유발계수 관련 데이터 분석
- 차령년도가 10년 이상부터 PM수치는 급격한 상승을 보이며, 10년 이상 된 차량도 차령이 높을수록 PM값은 지속적으로 상승함. 차령 20년 이상에서 가장 높은 수치를 보임.
- 2012년 이후로 2500cc 이하의 차량은 PM발생량이 줄어드는 반면 2500cc 이상의 차량은 PM발생률의 감소율이 상대적으로 적음
- 개선안으로, 10년 이상의 차량에 대해 차령에 비례하는 계수 적용, 배기량 적용계수를 배기량에 비례하여 상향, 지역계수로는 통행량을 고려하여 인구기준이 아닌 행정단위 기준(수도권, 광역시 외 시·도)으로 조정, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 수송부문 미세먼지 감축목표에 부합하도록 개선부담금의 부과율을 조정하여 배출량 감소를 실질화할 필요 있음(현재 배출량 대비 30%). 경유차 증가에 따라 유로5까지 적용 필요.
<그림> 미세먼지 배출량 및 목표량 추정/원문참고
출처: 저자 작성.
▶ 입법개선 방안
○ 단기적 개선방안
- 각종 대기오염저감정책, 친환경차구매지원정책 등에도 불구하고, 경유자동차는 주행거리당 운행비용이 낮아 국내에서는 등록이 증가추세를 나타냄
- 경유자동차의 등록대수를 줄이고 친환경 자동차로 전환을 촉진할 필요가 있음
- 오염자 부담원칙에 충실하도록 「환경개선비용부담법」 상의 개선부담금 산정기준에 있어, 오염유발계수, 지역계수, 차령계수를 조정하고, 이를 미세먼지 감축목표와 연결하여 감축효과를 정기적으로 평가하도록 할 필요있음. 개선안으로는,
- 첫째, 차령계수에 관하여는 10년 이상의 차량에 대해 차령에 비례하는 계수를 적용함
- 둘째, 오염유발계수는 배기량에 비례하는 기존의 체계를 유지하되, 배기량에 따라 계수의 크기가 증가하는 비율을 높임
- 셋째, 지역계수에 관하여는 통행량을 고려하여 인구기준이 아닌 행정단위 기준(수도권, 광역시, 외 시도)으로 조정하되 수도권, 광역시 외에는 인구기준을 적용
- 넷째, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」 에 따른 수송부문 미세먼지 감축목표에 부합하도록 개선부담금의 부과율을 조정하여 배출량 감소를 실질화함(현재 배출량은 목표량 대비 30%가 높음)
- 다섯째, 경유차의 증가에 따라 유로5까지 적용대상을 확대함
- 여섯째, 지역계수 외에 보다 정확한 주행거리를 반영하는 방안을 마련함(예를 들면, 자동차검사시 마일리지 적용 등)
- 일곱째, 원인자 부담원칙에 따라 환경개선부담금은 적용하나 저소득층, 영세사업자 등은 별도의 감면방안 마련함
- 여덟째, 고배기량 일수록 대체차종이 전무하고(디젤엔진 대체엔진 부재), 차량가격이 높아 교체비용에 부담감이 높다는 점을 고려하여 해당 차량에 대하여는 지원대책도 동시에 강화함
○ 장기적 개선방안
- 현행 「환경개선비용부담법」의 경유차 개선비용부담금은 미세먼지 대응을 주된 정책목적으로 하고 있으나, 현재 온실가스배출에 대한 부담금제도가 도입되어 있 지 않는 점을 고려할 때, 향후 탄소중립실현을 위한 온실가스 저감 요인을 고려하여, 산정기준을 도출할 필요가 있음
- 「교통ㆍ에너지ㆍ환경세법」에 따른 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 다른 세재 산정기준으로 적용되어 파급효과가 큰 만큼, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 과세대상 및 세율에 있어, 휘발유보다 낮게 적용하는 경유 적용 세율을 조정할 필요가 있음
- 위와 같은 세율 조정으로 부담이 증가하는 취약그룹은 「탄소중립기본법」 상의 공정한 전환기금 등을 통한 지원제도를 병행할 필요 있음
Ⅲ. 기대효과
▶ 내용 작성
○ 예상되는 학술적 기여도
- 환경세의 일종으로 간주되는 환경개선부담금제도의 입법적 효과를 데이터를 활용하여 실증적으로 분석함으로써 효과적인 입법평가의 분석방법 및 분석사례를 제시함
- 정량적 데이터를 기반으로 현행법상의 부과계수를 검증한 뒤 최근의 자동차 특성이 반영된 환경개선비용부담금 기준을 제시함
○ 예상되는 정책적 기여도
- 최근 10년간 급속하게 진행되어 온 사회환경적 변화 및 자동차 산업 및 기술의 발전 등을 반영한, 「환경개선비용부담법」에 따른 부담금 부과대상 및 기준의 합리적 개선안을 제안함
- 개선된 부과계수를 기준으로 원인자 부담원칙에 맞는 현실적인 환경개선부담금의 부과 방안을 제시하고, 개선된 부과계수는 향후 환경개선부담금 및 경유자동차가 배출하는 대기오염물질 배출의 관리에 적용될 수 있음
- 국가적 정책과제인 탄소중립을 실현하기 위한 재정적 수단 및 이에 대한 근거로서의 입법개선방안을 제안함으로써 향후 탄소중립을 위한 입법개선시 정보로 활용
요 약 문 5
Abstract 15
제1장 서 론 / 35
제1절 연구 배경 및 목적 37
1. 연구 배경 및 목적 37
2. 연구 범위 및 방법 38
제2절 입법목적 및 배경: 「환경개선비용부담법」 40
1. 입법 목적 40
2. 입법 연혁 41
제2장 현황분석 / 45
제1절 배출 관련 현황 47
1. 미세먼지(PM) 배출 47
2. 온실가스 배출 55
제2절 자동차 운행 관련 현황 72
1. 자동차 주행거리 72
2. 자동차 등록대수 77
제3절 환경개선부담금 운용 관련 현황 89
1. 환경개선부담금 운용 89
2. 징수율 91
제4절 소결 95
1. 경유자동차의 증가 95
2. 연료 소모량 원단위 PM배출량 97
3. 연료 소모량 원단위 온실가스 배출량 98
4. 환경개선부담금 징수율 99
제3장 해외 현황 및 제도 분석 / 101
제1절 자동차 관련 현황 103
1. 자동차 등록 103
2. 자동차 판매 108
제2절 자동차 배출 기준 110
제3절 자동차 관련 세재 111
1. 독일 111
2. 영국 114
3. 일본 117
4. 프랑스 119
5. 미국 119
제4절 소결 120
1. 자동차 관련 현황 120
2. 경유차 관련 정책 및 제도 120
제4장 관련 계획 및 정책 분석 / 123
제1절 제5차 국가 환경 종합계획(2020~2040) 125
1. 비전과 목표 126
2. 현황 및 문제점 129
3. 미래 전망과 여건변화 130
4. 주요 정책과제 130
제2절 제3차 지속가능발전 기본계획(2016~2035) 131
1. 비전과 목표 133
2. 정책과제 133
제3절 제2차 대기환경개선 종합계획(2016~2025) 136
제4절 미세먼지관리종합계획(2020~2024) 138
1. 분야별 평가 138
2. 국내 정책 여건 139
3. 분야별 추진과제 140
제5절 2050 탄소중립이행계획 147
1. 무공해차 보급 147
2. 편리한 충전인프라 구축 148
3. 온실가스 기준 강화 등 내연기관차 감축 추진 148
제6절 소결 150
1. 환경·대기·미세먼지 관련 계획 150
2. 지속가능발전·탄소중립 관련 계획 151
제5장 법체계 분석 / 153
제1절 「환경개선비용부담법」 체계 및 내용 155
1. 법체계 155
2. 입법 목적 157
3. 주요 내용 157
제2절 관련 법령 및 관계 165
1. 「저탄소 녹색성장 기본법」 165
2. 「대기환경보전법」 167
3. 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」 174
4. 「교통ㆍ에너지ㆍ환경세법」 175
5. 「지방세법」 177
제3절 소결 180
1. 「환경개선비용부담법」 체계 및 내용 180
2. 관련 법령 및 관계 180
3. 자동차 관련 세재, 부담금 체계 181
제6장 입법대안 데이터 분석 /183
제1절 환경개선부담금 관련 데이터 분석 185
1. 산정기준 185
2. 환경개선 부담금 산정요소별 특성 189
3. 환경개선 부담금 산정방법 개선방안 201
제2절 환경유발계수 관련 데이터 분석 202
1. 부담금 산정요소 별 배출 특성 202
2. 환경개선 부담금 적용계수 개선안 211
3. 미세먼지 감축 목표 고려 218
제3절 소결 230
1. 환경개선 부담금 관련 데이터 분석 230
2. 환경유발계수 관련 데이터 분석 230
3. 정책 대안 230
제7장 입법개선 방안 / 233
제1절 입법평가 요약 235
1. 입법평가 대상 235
2. 입법평가 방법 235
3. 입법 목적 236
4. 입법 적정성 236
5. 입법 효과성 237
6. 입법 실효성 239
7. 법체계정합성 239
제2절 단기적 대안 240
제3절 중장기적 대안 246
참고문헌 249
본 공공저작물은 공공누리 "출처표시" 조건에 따라 이용할 수 있습니다.
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저자
관련보고서 [ *이 연구보고서의 관련 저자는 "이유봉, 장재민" 입니다.]