한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

□ 여객 운송이 철도 중심으로 재편되고 코로나 19로 인한 시외ㆍ고속버스 이용 감소로 인해 여객자동차터미널 이용객 수 및 승차권판매 위탁 수수료(매표수입)가 감소하여 여객자동차터미널 경영 상황이 악화되고 있다. 

□ 여객자동차터미널사업은 일정한 부지ㆍ건축물 등 막대한 유형자산을 필요로 하는 사업으로 공시지가가 매년 상승함에 따른 지방세(재산세) 부담은 가중되고 있는 반면, 터미널 이용객은 감소하여 사업성ㆍ경제성이 꾸준히 악화하고 있다.

□ 여객자동차터미널은 ‘도시계획시설’에 해당하여 식당, 편의점, 커피숍, 약국 등 외에 골프연습장, 노래연습장, 물류터미널 등은 설치가 불가능함에 따라 수입 확대를 위한 다양한 상가 유치도 불가능한 문제가 있다.

□ 이상과 같이 이용객 수 및 승차권판매 위탁 수수료 감소, 공시지가 상승에 따른 지방세 부담 가중, 도시계획시설에 해당함에 따른 편익시설 설치 제한 등 복합적 요인으로 여객자동차터미널사업자의 경영난이 장기화됨에 따라 종래 비수도권 터미널 이외에도 성남종합터미널, 고양 화정터미널 등 수도권 터미널 폐업 사례도 발생하고 있다. 

□ 여객자동차터미널은 철도역 등 대체 교통수단이 부족한 지역에 주로 설치ㆍ운영되어 지역간 교통 인프라의 근간으로서의 역할을 하고 있는데, 그 휴ㆍ폐업 시 시외 또는 고속버스를 이용하는 주민의 중장거리 이동에 큰 불편을 초래할 수 있고, 이용객 대부분이 고령층으로 교통약자의 이동권(Right of Mobility)을 제한할 수 있으며, 교통 불편ㆍ주변 상권 쇠퇴 등으로 지방 도시의 인구 유출을 가속화할 우려가 있다. 

□ 이에 여객자동차터미널사업의 경영 상황을 개선하고 지속가능성 확보하기 위하여 여객자동차터미널 시설 기준 완화 여부, 여객자동차터미널사업 관련 부동산에 대한 지방세 감면 여부, 여객자동차터미널 편익 업종 임대 허용 여부 등을 다각적으로 검토하여 합리적인 제도 개선방안을 마련할 필요가 있고, 휴ㆍ폐업 시 이용자의 불편을 줄이기 위한 방안을 마련할 필요가 있다.

□ ｢여객자동차 운수사업법｣은 여객자동차 운수사업에 관한 질서 유지를 목적으로 사업용 자동차가 아닌 자동차를 유상으로 운송용으로 제공하는 것을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 법령상 사유에 해당하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 허가하는 경우 유상운송을 허용하고 있다.  

□ 그런데 최근 학원 증가 등으로 자가용자동차 운행 수요는 확대되나, 유상운송의 유ㆍ무상 개념 이해와 지자체의 행정력 부족, 엄격한 차령 요건 등으로 허가 실적이 저조하다.

□ ｢여객자동차 운수사업법｣상 자가용자동차 유상운송 허가제의 대상이 되는 어린이통학차량은 교육부, 경찰청 등에서 ‘신고제’로 관리하고 있어, ｢여객자동차 운수사업법｣상 자가용자동차 유상운송 허가제도와 중복됨으로 인해 업무의 비효율 및 혼란 발생하고 있다.

□ 이상과 같은 문제를 개선하기 위하여 현행 여객운송체계를 유지하면서 학원 등에서의 어린이 통학 목적 자가용유상운송제도가 효율적으로 운영될 수 있도록 하고, ｢여객자동차 운수사업법｣상 자가용자동차 유상운송제도의 합리적인 제도 개선방안을 마련할 필요가 있다.

□ 이 연구는 이상과 같은 문제 인식 및 연구의 필요에 따라 ｢여객자동차 운수사업법｣상 여객자동차터미널사업 관련 법제의 현황ㆍ문제점과 자가용자동차 유상운송제도 관련 법제의 현황ㆍ문제점을 분석하여 입법적 개선방안을 마련하여 제시하는 것을 그 목적으로 한다.

 

Ⅱ. 주요 내용

□ 제2장에서는 여객자동차터미널사업 관련 법제 현황 및 문제점을 분석하고 그 개선방안을 제시헸다. 

□ 제3장에서는 자가용자동차 유상운송제도 관련 법제 현황 및 문제점을 분석하고 그 개선방안을 제시했다. 

□ 제4장에서는 우리나라와 유사한 제도를 운영 중인 일본의 ｢자동차터미널법｣상 (여객)자동차터미널사업 및 ｢도로운송법｣상 자가용자동차 유상여객운송제도 관련 법제 현황을 살펴보고 시사점을 도출했다. 

□ 제5장에서는 결론으로서 이상에서 검토한 내용을 종합 정리했다. 

□ 이 연구는 국토교통부의 제안에 따라 수행하는 과제로, 여객자동차 운수사업 관련 산(産)ㆍ관(官)ㆍ학(學)ㆍ연(硏)의 정책ㆍ법제 실무 전문가 개별 자문, 전문가자문회의 등을 개최하고 국토교통부 업무 담당자와의 수시 연구협의ㆍ자료 제공 협조 등을 통하여 연구결과의 질적 완성도 및 현장적응성을 제고했고, 연구경험 및 성과의 공유ㆍ확산을 도모했다.     

 

Ⅲ. 기대효과

□ 여객자동차터미널 사업에 적용되는 터미널 구조ㆍ시설기준 설정의 법이론적 기반 마련에 기여할 것으로 기대된다. 

□ 자가용자동차 유상운송의 규제 완화ㆍ합리화를 통한 국민 이동권ㆍ편익 제고에 기여할 것으로 기대된다. 

□ 대중교통 경쟁력 강화, 대중교통 서비스 유연성 확대에 기여할 것으로 기대된다. 

요약문 5

 

Abstract 9

 

제1장 서 론 / 21

제1절 연구의 필요성 및 목적 23

1. 연구의 필요성 23

2. 연구의 목적 28

제2절 연구의 범위ㆍ구성 및 방법 28

제2장 여객자동차터미널사업 관련 법제 분석 및 개선방안 / 31

제1절 여객자동차터미널사업을 둘러싼 환경 변화 33

1. 이용객 수 감소로 인한 경영 상황 악화 및 폐업 증가 33

2. 공시지가 상승에 따른 재산세 부담 가중 39

3. 도시계획시설에 해당하여 시설 활용상 제한 발생 41

4. 소결 41

제2절 여객자동차터미널 시설기준 42

1. 여객자동차터미널 시설의 종류 42

2. 여객자동차터미널 시설기준의 문제점 46

3. 여객자동차터미널 시설기준 개선방안 47

제3절 여객자동차터미널 지방세 부과제도 49

1. 여객자동차터미널에 부과되는 지방세의 종류 49

2. 여객자동차터미널 지방세 부과제도의 문제점 49

3. 여객자동차터미널 지방세 부과제도의 개선방안 51

제4절 여객자동차터미널 설치 시설 52

1. 여객자동차터미널 설치 시설의 종류 52

2. 여객자동차터미널 설치 시설의 문제점 55

3. 여객자동차터미널 설치 시설 개선방안 56

제5절 여객자동차터미널사업에 대한 재정지원 62

1. 여객자동차터미널사업에 대한 재정지원제도 현황 62

2. 여객자동차터미널사업에 대한 재정지원의 문제점 63

3. 여객자동차터미널사업에 대한 재정지원 제도 개선방안 63

제6절 여객자동차터미널사업 휴ㆍ폐업제도 69

1. 여객자동차터미널사업 휴ㆍ폐업제도의 현황 및 문제점 69

2. 여객자동차터미널사업 휴ㆍ폐업제도 개선방안 69

제3장 자가용자동차 유상운송제도 관련 법제 분석 및 개선방안 / 77

제1절 자가용자동차 유상운송제도 개관 79

1. 자가용자동차 유상운송제도의 개념 및 연혁 79

2. 자가용자동차 및 유상운송의 개념 80

3. 자가용자동차 유상운송의 허가 및 허용 사유 87

4. 자가용자동차 유상운송 금지 위반의 효과 89

제2절 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송제도 현황 90

1. 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송제도의 개념 및 도입 배경 90

2. 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송 허가 사유 93

3. 도로교통법상 어린이통학버스 신고제도 94

제3절 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송제도의 문제점 및 개선방안 103

1. 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송제도의 문제점 103

2. 어린이 통학용 자가용자동차 유상운송제도 개선방안 104

제4장 일본의 여객자동차터미널사업 및 자가용자동차 유상운송제도 관련 법제  / 113

제1절 일본의 여객자동차터미널사업 관련 법제 현황 115

1. 개관 115

2. 자동차터미널법의 목적, 정의 및 종류 116

3. 자동차터미널사업의 허가 119

4. 자동차터미널사업자의 의무 120

5. 정부의 자동차터미널 용지 및 자금의 확보 조치 122

제2절 일본의 자가용자동차 유상운송제도 관련 법제 현황 122

1. 개관 122

2. 자가용유상여객운송제도 123

3. 공공의 복지를 확보하기 위하여 부득이한 경우의 자가용자동차 유상운송제도 136

제3절 시사점 138

제5장 결 론 / 143

 

참고문헌 149

 

표목차

<표 1> 전국 여객자동차터미널 현황 23

<표 2> 여객자동차터미널 지역별ㆍ운영주체별 현황 24

<표 3> (시외ㆍ고속)버스ㆍ고속철도 수송실적(2014~2019) 33

<표 4> 버스ㆍ고속철도ㆍ국내선 항공 이용객 추세 34

<표 5> 전체 여객자동차터미널 이용 실적 현황(2017~2023) 35

<표 6> 여객자동차터미널 승차권 총 판매금액 및 매표수입 변동 현황 36

<표 7> 여객자동차터미널 이용수요 및 매표수입금 변동 추이 37

<표 8> 최근 3년간(`20 ~ `22) 폐업한 여객자동차터미널 현황 38

<표 9> 주요 버스터미널 폐업 지도 39

<표 10> 최근 5년간(`18 ~ `22) 여객자동차터미널 지방세(재산세) 납부 현황 40

<표 11> 여객자동차 운수사업법상 여객자동차 운수사업의 종류 43

<표 12> 여객자동차터미널의 시설기준(최저치) 45

<표 13> 여객자동차터미널규칙 별표 개선방안 48

<표 14> 여객자동차터미널사업용 부동산에 대한 재산세 감면 시 재정수입 변화: 지방세 51

<표 15> 도시계획시설규칙상 여객자동차터미널에 설치할 수 있는 시설 53

<표 16> 여객자동차터미널규칙(별표)상 시설과 도시계획시설규칙상 부대시설 비교 57

<표 17> 여객자동차터미널규칙 개선방안 58

<표 18> 도시계획시설규칙 개선방안 59

<표 19> 여객자동차 운수사업법 개선방안(제1-1안) 64

<표 20> 여객자동차 운수사업법 시행규칙 개선방안(제1-2안) 65

<표 21> 여객자동차 운수사업법 개선방안(제2안) 66

<표 22> 여객자동차 운수사업법 개선방안(제3안) 67

<표 23> 여객자동차 운수사업법 개선방안 70

<표 24> 휴ㆍ폐업 시 이용자 보호조치 유사 입법례 71

<표 25> 자가용자동차 유상운송 허용 요건 87

<표 26> 여객자동차 운수사업법 시행규칙상 어린이 통학용 자동차 유상운송제도 도입 전 후 규정 비교 90

<표 27> 여객자동차 운수사업법상 어린이 통학 차량 유상운송 허가제 대상 시설 93

<표 28> 어린이집 통학 차량 유상운송 허가 현황 94

<표 29> 도로교통법상 어린이통학버스의 요건 96

<표 30> 지방자치단체 어린이통학버스 관련 지원 조례 96

<표 31> 도로교통법상 어린이통학버스 의무 내용 및 위반 시 제재 98

<표 32> 도로교통법상 어린이통학버스 신고제 대상 시설 99

<표 33> 어린이통학버스 차량 신고 현황(2020.~2023.4.) 100

<표 34> 어린이통학버스(학교ㆍ교습소ㆍ유치원) 차량 신고 현황 102

<표 35> 여객자동차 운수사업법상 어린이 통학 차량 유상운송허가제 대상 시설과 도로교통법상 어린이통학버스 신고제 대상 시설 비교 104

<표 36> 여객자동차 운수사업법 개선방안 106

<표 37> 여객자동차 운수사업법 시행규칙 개선방안 108

<표 38> 일본 자동차터미널법상 자동차터미널 정의와 우리나라 여객자동차 운수사업법상 여객자동차터미널 정의 비교 116

<표 39> 일본의 일반버스터미널 현황 117

<표 40> 일본 자동차터미널법상 자동차터미널사업 허가요건과 우리나라 여객자동차 운수사업법상 여객자동차터미널사업 면허요건 비교 119

<표 41> 일본 주요 지역에서의 고령자 운전면허반납 추이 124

<표 42> 일본에서 지역의 이동을 담당하는 교통수단 126

<표 43> 자가용유상여객운송 종류별 여객의 범위 128

<표 44> 도로운송법상 자가용유상여객운송의 태양(운영 주체 기준) 129

<표 45> 도로운송법상 자가용유상여객운송 실시단체 수 130

<표 46> 자가용유상여객운송(교통공백) 실시단체ㆍ차량 수 130

<표 47> 자가용유상여객운송(복지) 실시단체ㆍ차량 수 131

<표 48> 도로운송법상 자가용유상여객운송의 이미지 132

<표 49> 일본에서 자가용자동차 유상운송 허가를 요하지 않는 경우에 해당하는 사례 137