한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

▶ 자치행정 및 지방교육자치의 보장

○ 헌법상 제도적 보장으로서 지방자치의 보장

- 우리 헌법 제117조제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정함으로써 지방자치를 제도적으로 보장하고 있음

- 이와 같은 헌법상 지방자치의 제도적 보장의 내용으로서 지방자치단체는 법령의 범위 내에서 주민의 복리에 관한 사무에 대해 전권한성(Allzuständigkeit)을 가지며, 동 사무를 자기책임(in eigener Verantwortung) 하에 수행함

○ 지방교육자치제도의 보장

- 헌법 제31조제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있음. 이는 교육제도의 본질적 요소이자 기본 원칙으로 이해할 수 있으며, 이러한 원칙을 어떠한 방법으로 보장할 것인가는 입법자의 의무이자 재량에 해당함

- 교육의 ‘자주성’은 교육내용과 교육기구가 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정권력에 의한 통제가 배제되어야 함을 의미하며, ‘전문성’은 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나, 적어도 그들의 참여하에 이루어져야 함을 의미함

- 그리고 교육의 ‘정치적 중립성’은 교육에 대한 정치적･당파적 개입과 지배를 배제하고, 교육이 그 본연의 역할을 벗어나 정치적 영역에 개입하지 않아야 한다는 것을 의미함

  - 이러한 헌법상 교육제도의 이념을 보장하기 위해 입법자는 ｢지방자치법｣과 ｢교육자치법｣을 통해 지방교육자치제도를 도입함

▶ 교육청조례의 검토 필요성

○ 사무권한 중복에 따른 지방자치단체장과 교육감의 갈등 가능성

  - 지방교육자치제도 관련 주요 쟁점 중 하나는 일반자치행정과 교육자치행정의 구분에도 불구하고 지방자치단체장과 교육감 간 사무배분의 경계가 모호하거나 권한이 중복되는 영역이 현실에서 존재한다는 점임

  - 조례와 관련해서도 동일하거나 유사한 내용을 규율하는 일반조례와 교육청조례가 지속적으로 제정되고 있으며, 이로 인해 지방자치단체장과 교육감 간 갈등이 심화될 수 있음

  - 특히 지방자치단체장과 교육감이 동시에 동일한 사무를 수행하는 경우 사무의 보다 성공적인 수행을 기대할 수도 있지만, 역으로 서로 책임을 미루는 상황이 발생할 수 있다는 한계를 가지고 있음

○ 지방재정의 측면에서의 교육청조례의 검토 필요성

  - 지방재정의 측면에서 동일한 사무에 대해 일반조례와 교육청조례가 중복적으로 제정되는 경우 지방자치단체장이 관리·운영하는 일반회계와 교육감이 관리·운영하는 교육비특별회계가 중복적으로 활용됨으로써 예산낭비의 문제를 가져옴

  - 특히 지방재정의 구조적 한계와 학령인구의 감소에도 불구하고 재원이 증가하고 있는 지방교육재정교부금의 문제에 비추어 일반자치행정과 교육자치행정의 경계 설정 또는 일반조례와 교육청조례 간 관계 명확화를 위한 논의가 요구됨

II. 주요 내용

▶ 일반자치행정과 교육자치행정의 관계 검토

○ 지방자치단체장과 교육감의 사무와 권한

- 지방자치단체장은 지방자치단체의 집행기관에 해당하며, 지방자치단체의 사무 중 ‘교육ㆍ과학 및 체육 그 밖에 학예’에 관한 사무를 제외한 모든 사무의 수행주체임

- 지방자치단체장과 동일하게 교육감도 지방자치단체의 기관이며, 지방자치단체의 사무 중 ‘교육ㆍ과학 및 체육 그 밖에 학예’ 관한 사무의 집행기관임

- 즉, 양자 모두 지방자치단체의 기관이며 주민의 보통·평등·직접·비밀 선거로 선출된다는 공통점을 가지고 있으나 수행사무에 있어서는 차이가 존재함

○ 지방자치단체의 일반재정과 교육재정

  - 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분되는데, 일반회계와 교육비특별회계를 제외한 특별회계 및 기금의 관리·운영 주체는 지방자치단체장이며, 교육비특별회계의 관리·운영주체는 교육감임

  - 지방재정조정제도의 관점에서도 일반재정과 교육재정의 구분이 가능한데, 지방자치단체의 일반재정, 특히 일반회계를 위해서는 지방교부세가 교부되며, 교육비특별회계에 재원을 이전하는 제도로는 지방교육재정교부금이 있음

○ 일반조례와 교육청조례

  - 지방자치단체의 조례 중 지방자치단체장을 사무주체로 규정하고 있는 조례

    는 일반조례이며, 교육감을 사무수행의 주체로 규정하고 있는 조례는 교육청조례에 해당함

  - 지방자치단체의 장과 교육감 간 사무배분의 원칙과 동일하게 일반조례는 지방자

  - 치단체의 사무 중 교육·학예 외의 사무를 규율하며, 교육청조례는 교육·학예에 관한 사무를 규율함

  - 지방자치단체장과 교육감은 각각 일반조례와 교육청조례를 지방의회에 제출할 수 있는 권한을 가지고 있으며, 각각의 조례의 제정 절차에 있어서 큰 차이는 없음

▶ 현행 교육청조례의 현황과 한계 분석

○ 교육청조례의 현황

- 각 시·도 교육청조례는 교육청의 일반적인 행정사무의 처리, 소속 공무원의 복무관리에 관한 사항, 공무원의 임면, 교육재정의 운영 및 집행에 관한 사항, 교육시설의 관리에 관한 사항, 감사 및 소속공무원의 보호에 관한 사항 등에 대한 사항을 공통적으로 규정하고 있음

- 교육재정과 관련해서도 각 시·도는 교육비특별회계 세입ㆍ세출 결산서 제출 및 예비비 지출 승인에 관한 조례, 공유재산 관리 조례, 도서관 사용료 징수 조례, 지방보조금 관리 조례, 재정투자심사위원회 및 재정공시심의위원회 운영 조례, 주민참여예산제 운영 조례, 교육재정안정화기금 설치 및 운영조례, 금고 지정 및 운영에 관한 조례 등을 교육청조례를 통해 공통적으로 규정하고 있음

- 이 외에도 각 시·도 교육청조례는 교육감의 사무에 해당하는 교육자치사무 관련 내용들을 규정하고 있음

○ 일반조례와의 중복성

- 문제는 지방자치단체의 사무 중 교육자치사무에 관한 권한이 원칙적으로 교육감에게 귀속되는 것과 달리, 유사한 내용을 규율하고 있는 일반조례와 교육청조례를 찾아볼 수 있다는 점임

- 예를 들어 일반조례에서 교육감의 사무 또는 권한과 관련 있는 사항을 규율하거나 교육감의 사무와 관련된 업무에 대한 지원제도를 규율하고 있는 경우가 존재함

- 또한 ｢지방자치법｣ 및 ｢교육자치법｣에 따라 일반자치행정과 교육자치행정은 서로로부터 분리되어 운영되어야 함에도 불구하고 일정한 영역 내에서는 지방자치단체장과 교육감이 중복적으로 동일한 사무를 수행하고 있음. 대표적인 영역은 ‘학교 밖 청소년에 대한 교육지원’임

- 이러한 문제는 특히 법률에서 사무의 수행주체를 ‘지방자치단체’로만 규정하거나 ‘시·도지사’와 ‘교육감’을 동시에 규정하는 경우 및 교육에 관한 사무를 규정하고 있는 법률의 소관부처가 교육부가 아닌 경우에 있어서 쉽게 찾아볼 수 있음

▶ 주요 국가의 교육자치제도 운영 현황 및 시사점

○ 미국

- 미국 연방헌법 수정 제10조에 따라 연방헌법에서 연방정부의 권한으로 특별히 규정하지 않은 영역에 대한 권한은 주정부에 귀속됨. 즉, 미국 연방헌법은 주정부에 대해 포괄적 권한을 부여하고 있음

- 미국 연방헌법은 교육에 관한 사항을 규정하고 있지 않으며, 교육에 관한 사항은 개별 주의 주헌법에서 규율하고 있음. 즉, 공교육 문제는 주정부와 지방정부의 책임영역으로 볼 수 있음

- 주정부 차원에서 교육행정을 담당하는 기구는 교육위원회임. 동 위원회는 주의회와 무관한 완전히 독립적인 위원회나 학교구와 같은 자치기관이 아니라 주정부 교육 거버넌스의 한 형태이며, 교육 관련 법령의 제정 또는 교육재정은 주지사와 주의회의 권한에 속함

- 즉, 연방국가인 미국에서 교육에 관한 권한은 지방자치단체가 아닌 주의 권한으로 볼 수 있으며, 이에 따라 이를 우리와 직접적으로 비교하는 것은 일정한 한계가 있음

- 다만, 연방이 아닌 지방에 교육에 관한 권한이 부여되어 있다는 점은 동일하다고 할 수 있으며, 교육위원회가 교육행정을 담당하고 있다는 점이 특징적임. 그리고 우리와 같이 일반조례와 교육청조례와 같은 구분은 찾아볼 수 없음

○ 독일

- 독일 기본법 제7조제1항은 “모든 학교제도는 국가의 감독 하에 있다”고 규정하고 있음. 여기에서 ‘국가’의 의미는 연방이 아닌 연방을 구성하는 주(Land)를 의미하기 때문에 학교제도에 관한 입법권과 행정권은 전적으로 주에 귀속됨

- 다만, 학교 중 초등학교의 설립과 운영은 지방자치단체의 사무에 해당하며, 지방자치단체는 주와 협력하여 관련 사무를 수행함. 즉, 지방자치단체는 물적 교육부담과 외부적인 학교업무를 관리하고, 주는 교사의 고용주가 되어 학교의 교육 업무를 감독함

- 지방의회의 경우에는 지방자치단체의 학교행정사무에 관한 조례안을 의결하고 지방자치단체장에 대한 학교행정사무를 통제함. 또한 지방의회는 특별히 법령에서 다르게 규정하지 않는 한, 학교의 설립·변경·폐교, 학교시설의 설치, 학교발전계 획의 수립, 학교건물의 신축·유지·개축, 학교명의 선정과 변경, 학교연합의 결성·변경·해산과 공법상 협약의 체결·변경·해지, 학교시설이용에 관한 이용료의 부과, 학교운영예산의 수립과 그 결산 등에 대하여 의결할 수 있는 권한을 가지고 있음

○ 일본

- 일본 헌법 제26조는 교육을 받을 권리, 보호하는 자녀에게 보통 교육을 받게 할 의무, 무상의무교육에 관하여 규정하고 있으며, 구체적인 내용은 법률에 위임하고 있음

- 그리고 헌법 제26조, 교육기본법 제16조 및 제17조, 지방교육행정법 제1조의2에 따라 지방교육행정은 중앙정부와 지방자치단체가 협력 및 분담하여 수행하고 있음

- 중앙정부의 교육 관할부처인 문부과학성은 교육에 대한 전국적인 계획과 조정, 교육지침, 재정적 지원을 주된 사무로 수행하며, 지방공공단체장은 교육재정 운용을 담당하며 예산의 조정 및 집행, 사용료․수수료의 징수, 회계의 감독, 재산의 취득․관리 등의 사무를 수행함

-그리고 지방공공단체에 속하는 교육위원회는 학교의 조직편제, 교육과정, 교재의 취급 및 교직원의 신분문제 등 주로 학사에 관한 업무와 사회교육, 학술, 문화에 관한 사무를 수행함

- 자치행정의 영역 내에서 일반자치행정과 교육자치행정을 구분하고 있는 우리와 같이 일본도 별도로 교육행정을 담당하는 교육위원회 및 교육장제도를 운영하고 있음 

- 다만, 교육재정에 관한이 지방공공단체의 장에게 귀속된다는 점과 우리의 경우 교육감을 주민의 투표를 통해 선출하지만 일본의 교육위원회 위원 및 교육장의 경우 지방공공단체의 장이 임명한다는 점에서 차이가 있음. 때문에 교육위원회가 지방공공단체장으로부터 완전히 독립된 기관으로 보는 것은 어려움

▶ 지방교육자치 및 교육청조례의 발전을 위한 입법적 과제

○ 지방교육자치의 보장과 교육청조례의 정체성 확립 방안

- 현행 ｢지방자치법｣ 및 ｢교육자치법｣은 지방자치행정의 영역 내에서 일반자치행정과 교육자치행정을 구분하고 있기 때문에 양자는 서로로부터 분리되어 독립적으로 운영되어야 하는 것이 일반적 원칙이라고 할 수 있음

- 이러한 원칙에 따르면 일반자치행정의 수행주체인 지방자치단체장과 교육자치행

-정을 담당하는 교육감 간의 사무는 법률상 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 중복되어서는 안 되며, 양자 간 사무 경계의 명확성이 요구됨

-이를 위해서는 무엇보다 국회에서 법률을 제정하는 과정에서 각각의 사무의 성격을 고려하여 그 수행주체를 ‘지방자치단체의 장’ 또는 ‘교육감’으로 명확히 규정하고, ‘지방자치단체’ 및 ‘시·도지사와 교육감’ 등의 규정은 지양하여야 함

-일정한 영역에서는 지방자치단체장과 교육감이 하나의 사무를 동시에 수행하여야 하는 필요성이 인정되는 사무가 존재할 수 있는데, 이 경우에는 양자 간 연계 또는 협력적 사무수행의 절차와 방법을 명확히 규정하여야 함

-물론, 입법자는 하나의 사무를 하나의 주체에 배분하여야 한다는 사무배분의 기본원칙을 우선적으로 고려하고, 공동사무는 교육제도에 관한 헌법적 이념 및 지방교육자치 보장의 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 예외적으로만 허용되어야 함

○ 교육청조례 제정절차의 개선

-지방자치단체의 차원에서 일반조례와 교육청조례의 관계에 관한 문제의 해결을 위해서는 조례를 제정하는 과정에서 지방자치단체장과 교육감이 수행하여야 하는 성격의 사무를 조정하고 일반조례와 교육청조례의 중복성 등을 검토할 수 있는 절차에 관한 고민이 요구됨

- 이를 위해서는 현재 지방자치단체장 및 교육감 소속으로 설치·운영되고 있는 각각 조례ㆍ규칙심의회 및 법제심의위원회가 서로 연계하여 협력적으로 운영될 수 있는 절차를 마련하거나 정부의 입법절차 내에서 법제처의 역할과 유사한 기구를 설치하는 것도 고려가 가능함

-조례안이 지방의회에 제출된 이후의 절차에 관한 논의도 동시에 요구되는데, 국회 상임위원회 중 법제사법위원회와 유사한 기능을 수행하는 상임위원회(가칭 ‘법제위원회’ 등)를 지방의회에 두는 방안을 제안할 수 있음

○ 사후 조례입법평가의 적극적 활용

- 현재 15개 시·도가 도입하여 시행하고 있는 조례입법평가제도는 일반조례와 교육청조례의 관계에 관한 문제를 사후적으로 해결할 수 있는 중요한 제도임

- 다만, 시·도별 조례입법평가 관련 조례의 소관 기관과 수행 주체가 상이하다는 점과 조례입법평가의 대상이 되는 조례가 제한적인 경우가 존재한다는 점은 일반조례와 교육청조례의 관계에 관한 문제를 검토함에 있어서 일정한 한계로 지적이 가능함

- 이러한 한계를 보완하기 위해서는 개별 지방자치단체의 조례입법평가제도 관련 조례를 개정하여 조례입법평가의 수행주체로서 지방의회 또는 조례입법평가위원회 등을 통일적으로 규정하거나 그 대상도 해당 지방자치단체의 전체 조례로 확대할 필요가 있음

- 또한 일반조례와 교육청조례의 관계를 포괄적으로 검토할 수 있는 조례입법평가 평가기준의 개선에 관한 논의도 동시에 요구됨

○ 일반자치행정와 교육자치행정의 통합 논의에 대한 검토

- 일반자치행정과 교육자치행정 또는 일반조례와 교육청조례의 관계에 관한 문제의 해결을 위해서는 일반자치행정과 교육자치행정의 통합도 매우 중요한 쟁점에 해당함

- 이를 위해서는 헌법 제31조제4항에 대한 해석이 선행되어야 하는데, 동 헌법 규정에서 제시하고 있는 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성’은 지방교육자치제도를 직접적으로 보장하는 것이 아니라 교육제도의 기본이념과 원칙을 선언하고 있는 것으로 해석할 수 있음

- 이에 따라 헌법상 교육제도의 이념을 훼손하지 않는 범위 내에서 입법자가 법률을 통해 일반자치행정와 교육자치행정를 통합하는 것은 위헌의 문제를 가져오지 않음

- 특히 현행 ｢지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법｣ 제35조제1항은 “국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다”고 규정하고 있으며, 최근 일반자치와 교육자치의 통합 또는 시·도지사와 교육감 러닝메이트제가 활발하게 논의되고 있다는 점에 비추어 헌법상 교육제도의 이념을 훼손하지 않고 교육 관련 사무의 성공적으로 수행할 수 있는 최적의 방안에 대한 지속적인 논의가 요구됨

- 그리고 이러한 통합 방향의 설정과 함께 이를 반영할 수 있는 ｢지방자치법｣, ｢교육자치법｣, ｢지방재정법｣, ｢지방교육재정교부금법｣ 등에 관한 개편 논의가 요구되며, 지방자치단체의 차원에서도 일반조례와 교육청조례의 통합 방안이 함께 검토되어야 함

 

Ⅲ. 기대효과

○ 지방교육자치 및 교육청조례 관련 법적 쟁점 및 개선 방안 제시

○ 미국, 독일 및 일본 지방교육행정제도에 관한 최신자료 제시

○ 「지방자치법」 및 「교육자치법」의 발전을 위한 방향 제시

○ 각 시·도의 조례의 정비 방향 및 조례입법평가 관련 조례의 개선 방안 제시