한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 저출생·고령화로 인한 급격한 인구구조의 변화는 대한민국 노후소득보장체계의 근간이 되는 공적 연금제도의 안정성을 심각하게 위협하면서 개혁논의를 본격화 시키고 있음

○ 공적 연금체계 개편의 필요성에는 모두 동의하지만, 그 쟁점과 방향성에 복잡한 이해관계로 인해 다양한 의견이 제기되고 있어 단기간에 결정될 사안은 아니며, 사회적 논의를 본격적으로 시작하기 위한 법제적 관점의 기초연구가 바탕이 되어야만 보다 효과적 개혁이 이루어질 수 있음

○ 개인의 노후소득보장관점에서 본다면, 국가가 기금을 직접 운영하는 국민연금만 공적 연금에 해당한다고 볼 수 있으나, 국가 조세에 의한 현금급여 형태로서 기초연금 역시 소득재분배 기능을 갖기에 넓은 의미에서 공적 연금에 포함시켜 연구를 진행하고자 함 

○ 이를 위해서 우선 ｢국민연금법｣과 ｢기초연금법｣ 등 중심의 연금법제 주요쟁점을 분석하고, 국회연금개혁특위의 논의를 참조해 공적 연금체계 개편을 위한 법제 쟁점을 도출할 필요가 있음

○ 이 같은 분석을 토대로 해외 연금개혁 사례에 대한 비교법적 분석 그리고  연금개혁을 위한 쟁점과 개선방향에 대한 설문분석(전문가 FGI 및 일반국민대상 설문조사)을 통해 보다 심층적인 연금개혁 논의의 기초자료를 제공하고자 함

 

Ⅱ. 주요 내용

▶ 공적 연금체계 현황 및 법적 구조(제2장)

○ 현재 기초연금은 만 65세 이상의 대한민국 국민일 경우 누구나 신청가능하며, 전체 노인인구 중 소득하위 70%에 속하는 집단을 대상으로 국민연금을 일정부분 수급하는 경우 국민연금의 균등부분연금에 연계해 감액되는 구조임

○ 국민연금은 18세 이상 60세 미만(가입상한 연령 59세) 소득이 있는 근로활동 종사자를 의무가입대상으로 하고 있으며, 기본적으로 임금소득자(피용자)나 자영업자(농어민 도시지역 상공자영자)든 모두 가입할 수 있음

○ 국민연금의 보험료는 개인의 소득에 비례하여 법정책정기준에 따라 결정되기 때문에, 국민연금을 소득비례연금이라고 칭하기도 하는데 현재 연금보험료는 가입자의 월기준소득월액에 따른 연금보험료율에 의해 결정됨

○ 국민연금은 가입자의 보험료로 재원이 마련되고 기초연금은 조세에 의해 재원이 마련되므로, 인구변화로 인해 생산연령인구가 감소될 경우, 양 연금의 재정운영이 어려워질 수 있음

○ 제5차 국민연금 재정추계 결과에 다르면, 기금소진시점이 2055년으로 예상되고 있음

○ 반면, 우리나라는 노인빈곤율이 OECD 평균 매우 높은 편에 속함에도 불구하고, 국민연금의 소득대체율은 38% 수준, 인구고령화로 인한 공적 연금 개편논의는 낮은 소득대체율에 대한 비판이 더해지면서, 공적 연금체계 개편논의가 급물살을 타고 있는 것임

▶ 공적 연금체계 개편에 관한 해외사례분석(제3장)

1. 영국

○ 2002년 이후 영국의 노후소득보장체계는 0층에는 기초소득보장제도(Pension Credit)공적 연금은 1층의 국가기초연금(BSP)과 2층의 국가이층연금(S2P) 그리고 마지막 3층은 개인연금의 구조를 띄었음

○ 2008년 중‧저소득층을 위한 퇴직연금(National Empolymenet Saving Trust: NEST)이 도입되면서, 2014년 공적 연금체계 개편이 추진되자 2016년부터는 2층의 국가이층연금(S2P)이 신국가연금(New State Pension: nSP)으로 변환되면서, 현재 2층은 공적 연금인 신국가연금과 사적 연금인 기업연금(NEST)이 차지하고, 3층은 개인연금순으로 구성된 노후소득보장체계가 마련되었음

2. 독일

○ 제1차 및 제2차 세계대전을 거치고, 주요 연금개혁이 지속적으로 이뤄지면서, 2001년 연금만으로 생활하기 어려운 65세 이상 저소득 노인과 장애인의 빈곤완화를 위해 노인‧장애인 기초보장제도(Grundsicherung im Alter und bei Erwerbminderung: GAE)가 도입되면서 0층의 사회부조층이 강화되었고, 리스터연금(Riester-Rente)제도가 도입되면서 현행과 같은 3층 구조를 형성하게 되었음

○ 1층은 우리나라의 국민연금과 유사한 공적 연금층으로 독일식으로는 법정연금보험(Gesetzliche Rentenversicherung)이라 부르며, 현재 독일 내 16세 이상 65세 미만의 근로자는 가입의무를 짊

○ 2005년 자영업자들의 기초연금(Basisrente)으로서 뤼룹연금(Rürup-Rente)이 도입되어 1층에 위치하게 되었음

○ 2층에는 기업연금과 인증제 개인연금인 리스터연금이 위치하고, 3층의 사적 연금은 1층 및 2층을 제외한 개인연금층을 의미함

3. 프랑스

○ 프랑스는 상호부조식의 공제조합에서 사회보장체제가 시작했기 때문에, 전후 사회보장시스템 도입시 당시 사회보장국의 수장이던 라로크(Laroque)에 의해 단일체제로의 통합을 시도했으나, 완성되지 못하면서 지금처럼 직역별 체제로 분화·발전하게 되었음

○ 사회보험에 기반한 사회보장체제를 운영하는 점은 독일과 동일하지만, 프랑스는 독일과 달리 사회보장체제의 주요재원에 있어 가입자의 보험료 외에, 안정적 재원확보를 위해 사회보장세(ITAF)를 도입하였음

○ 그 배경에는 1970년대 이후 사회보험 재정적자가 심해지면서, 그 적자폭을 해소하기 위해 해당 직역별 근로자의 보험료를 통한 직역별 연대가 아닌 국가와 국민간 연대의 관점에서 전 국민이 부담하는 사회보장세가 신설된 것임

○ 2023년 마크롱 정부는 고령화로 인한 연금재정의 지속가능성을 위해 연금개혁을 추진하였는데, 법정 정년을 62세에서 64세로 단계적으로 연장하고, 노령연금을 100% 수급하기 위한 사회보험료 납입기간을 42년에서 2027년까지 43년으로 단계적으로 연장하는 것을 주요골자로 하는 개혁방안을 제시하였는데, 이에 대해 헌법재판이 제기되었음

○ 이에 대해 헌법재판소는 퇴직연금 연령상향의 내용적 정당성에 대한 부분은 합헌으로 판단하고, 사회보장재정수정법이 의회 내 심의를 거쳐야 하는 형식적 정당성 요건을 충족하지 못한 것에 대해서는 하자를 인정하는 일부위헌 판결을 하였음

▶ 공적 연금체계 개편 쟁점 및 방향(제4장)

○ 공적 연금체계 개편의 원칙으로서 연대성 원리는 헌법상 근거를 갖고 있으며 사회국가 원리를 통해 원칙으로서 보다 구조화된다고 볼 수 있으며, 헌법 제10조와 인간다운 생활할 권리(제34조), 사회적 기본권에 관한 규정(제31조 및 제36조), 사회적 시장경제질서에 관한 규정(헌법 제119조) 역시 헌법상 근거로 언급할 수 있음

○ 헌법재판소의 판례를 통해, 연대성 원칙은 크게 대사인적 측면과 대국가측면으로 구성된다고 볼 수 있음

○ 개인적 책임은 가입자의 의무로서, 노동력 상실에 대한 연대에서 출발했다는 점에서 개인과 사업주를 모두 포함한다. 또한 이 같은 이들 가입자 전체가 속한 보험공동체는 하나의 사회로서, 가입자별 계층간 연대를 포함하는 개념이라 할 것임

○ 연대성 원칙의 첫 번째 요소는 전 국민을 포함하는 보편성, 부담능력에 따른 기여의 형평성, 필요에 따른 급여의 균등성을 꼽을 수 있을 것임 

○ 또한 공적 연금은 가입자들의 납입의무만 중시되는 것이 아니라, 납부한 보험료를 통해 소득재분배 효과가 이뤄질 수 있도록 관여하고 조정해야 하는 국가적 의무 역시 중요한 요소로 볼 수 있음

○ 공적 연금이 강제가입의무를 갖는 것은 사회보험이란 방식을 택하였기 때문에, 필연적으로 수반되는 요소라 볼 수 있으며, 연대성 원칙의 내용적 구성요소라기 보다는 사회보험 방식을 유지하기 위한 기능적 전제라 보아야 할 것임

○ 향후 주요 검토할 공적 연금체계 개편 쟁점 및 방향에 대해 분야별 사전 문헌분석을 통해 중심 쟁점과 방향을 다음과 같이 선정하였음

▶ 공적 연금체계 개편방향에 관한 전문가 FGI 및 대국민 설문조사(제5장)

○ 공적 연금체계 개편쟁점 및 방향에 관해 보다 심층적인 분석을 기하기 위해 다음과 같은 과정을 통해 전문가 FGI를 실시하였음

○ 균형 있는 FGI 결과도출을 위해 연금관련 연구를 수행한 사회정책 및 사회복지분야 전문가 역시 응답그룹에 포함시켰고, 참여전문가들의 전공영역이 상이하고, 연금제도 내에서도 관여하고 있는 세부영역이 달라 사전에 전문가회의 및 워크숍을 지속적으로 개최하여 상호간의 축적된 연금지식과 정보를 공유하는 장을 마련하여 종합적인 공적 연금체계 개편논의가 이루어질 수 있도록 하였음

○ 이어서  일반 국민을 대상으로 설문조사를 실시해, 공적 연금체계 개편방향에 대한 인식과 선호도를 분석하여, 보다 효과적인 대안을 위한 기초자료로 제공하고자 하였음

○ 이 같은 과정을 통해 공적 연금체계 개편방향에 대한 대국민 설문조사는 18세 이상의 전국 성인 남녀를 대상으로 온라인 조사로 진행되었고, 조사기간은 9월 15일부터 9월 25일까지 약 10일간 진행하였으며, 유효응답 표본은 총 1,117부를 확보하였음

 

Ⅲ. 기대효과

○ 공적 연금체계 개편방향에 관한 해외국가 비교사례 제공을 통해 향후 개편논의시 시사점을 제공할 수 있음

○ 정책결정사항이 중시되는 연금개편 논의에서 법제적 관점을 더하여 개편쟁점과 방향을 제시함으로서 효과적인 입안자료 제시

○ 공적 연금체계 개편에 관한 전문가 의견과 대국민설문조사를 실시하여 개편방향에 대한 인식과 선호도를 분석할 수 있는 통계자료를 제시함으로서 향후 개편논의시 기초자료 제공

요약문 5

 

Abstract 13

제1장 서 론 / 33

제1절 연구필요성 및 목적 35

제2절 연구범위 및 방법 41

I. 연구대상 및 범위 41

II. 연구과정 및 방법 41

제2장 공적 연금체계 현황 및 법적 구조 / 45

제1절 공적 연금체계 의의 및 유형 47

I. 다층적 노후소득보장체계로서 공적 연금 47

  1. 공적 연금의 의의 및 기능 47

  2. 공적 연금의 특성 및 구조 49

II. 공적 연금체계 유형별 노후소득보장구조 57

  1. 비스마르크형 vs. 베버리지형 연금체계 57

  2. World Bank vs. ILO 연금체계 60

  3. OECD 연금체계 62

III. 한국 노후소득보장체계로서 공적 연금 63

제2절 한국사회 공적 연금체계 현황 및 전망 66

I. 한국사회 노인빈곤과 노후대비수준 66

  1. 노인가구 빈곤실태 및 현황 66

  2. 인구고령화와 노인인구의 노후소득수준 68

II. 기초연금 현황 및 전망 71

  1. 기초연금 현황 71

  2. 기초연금 재정전망 74

III. 국민연금 현황 및 전망 76

  1. 국민연금 현황 76

  2. 국민연금 재정전망 80

제3절 공적 연금체계의 원리 및 법적 구조 83

I. 공적 연금체계의 기본원리 83

  1. 사회국가 원리 83

  2. 연대성 원리 85

  3. 보험의 원리 88

  4. 연대성 원리 vs. 보험원리 94

II. 기초연금의 주요내용 및 법적 구조 96

  1. 기초연금의 도입 및 발전 96

  2. 기초연금의 주요내용 109

III. 국민연금의 주요내용 및 법적 구조 112

  1. 국민연금의 도입 및 발전 112

  2. 국민연금의 주요내용 129

제4절 소결 133

제3장 공적 연금체계 개편에 관한 해외사례 분석 / 137

제1절 영국 139

I. 공적 연금제도 기본구조 및 현황 139

  1. 공적 연금체계의 연혁적 특징 139

  2. 공적 연금의 구조 및 현황 143

II. 공적 연금개혁 과정 및 주요개혁조치 145

  1. 2007-2011년 연금개혁 145

  2. 2014년 연금개혁 147

제2절 독일 150

I. 공적 연금제도의 기본구조 및 현황 150

  1. 공적 연금체계의 연혁적 특징 150

  2. 공적 연금의 구조 및 현황 151

II. 공적 연금개혁과정 및 주요개혁조치 156

  1. 1957년 및 1972년 연금개혁 156

  2. 동·서독 통일 및 1992년 연금개혁 159

  3. 2000년 이후 연금개혁 161

제3절 프랑스 165

I. 공적 연금제도 기본구조 및 현황 165

  1. 공적 연금체계의 연혁적 특징 165

  2. 공적 연금의 구조 및 현황 167

II. 공적 연금개혁 과정 및 주요개혁조치 172

  1. 1993년 및 2003년 연금개혁 172

  2. 2010년 및 2013년 연금개혁 173

  3. 2023년 연금개혁 174

제4절 소결 176

제4장 공적 연금체계 개편의 쟁점 및 방향 / 181

제1절 공적 연금체계 개편에 관한 주요쟁점 및 방향 183

I. 국내 선행연구 검토 183

  1. 공적 연금체계 개편 방법의 유형 및 특징 183

  2. 기초연금과 국민연금 중심의 개혁방향 185

  3. 국민연금 개혁방향 191

II. 국회 연금개혁특별위원회 논의검토 193

  1. 국회 연금개혁특별위원회 구성 및 운영 193

  2. 국회 연금개혁특별위원회 주요회의 쟁점 및 논의 194

III. 선행연구 및 국회연금개혁특별위원회 논의 검토결과 204

  1. 공적 연금체계 개편안에 대한 법제적 관점의 함의 204

  2. 공적 연금체계 개편을 위한 주요쟁점 및 방향 205

제2절 공적 연금체계 개편 원칙 및 절차 213

I. 공적 연금체계 개편을 위한 연대성 원칙 213

  1. 연대성 원칙의 이론적 전제 213

  2. 연대성 원칙의 주요내용 217

II. 공적 연금체계 개편을 위한 사회적 합의절차의 구성 및 운영 221

  1. 국민참여형 위원회 역할 및 권한 221

  2. 국민참여형 위원회 구성 및 자격 223

제3절 공적 연금체계 개편 쟁점 및 과제 225

I. 기초연금과 국민연금 역할조정 225

  1. 기초연금의 법적 성격에 따른 기초연금과 국민연금 간 역할조정 225

  2. 공적 연금체계에 관한 법률유보 원칙의 강화 233

II. 국민연금 개편 240

  1. 부과방식으로의 단계적 전환 240

  2. 보험료율 및 소득대체율 조정 245

  3. 자동조정장치 도입 247

  4. 가입가능연령 및 수급연령의 조정 249

  5. 분할연금요건 보완 252

  6. 출산크레딧 확대 256

제5장 공적 연금체계 개편방향에 관한 전문가 FGI 및 대국민 설문조사 / 259

제1절 공적 연금체계 개편방향에 대한 전문가 FGI 261

I. 전문가 FGI 개요 261

II. 전문가 FGI 결과 분석 262

  1. 기초연금과 국민연금의 역할조정 262

  2. 공적 연금체계에 관한 법률유보 원칙의 강화 271

  3. 국민연금 개편방향 273

  4. 공적 연금체계 개편을 위한 사회적 합의체 구성 및 운영 282

제2절 공적 연금체계 개편방향에 대한 대국민 설문조사 286

I. 설문조사 개요 286

  1. 설문조사 목적 및 방법 286

  2. 설문조사 주요내용 287

  3. 설문조사 응답자 특성 289

II. 공적 연금체계 개편방향에 대한 인식 및 선호도 291

  1. 국민연금에 관한 인식 291

  2. 국민연금 개편방향에 대한 선호도 297

  3. 기초연금에 관한 인식 317

  4. 기초연금 개편방향에 대한 선호도 318

  5. 기초연금과 국민연금 간 역할조정에 대한 선호도 325

  6. 공적 연금체계 개편을 위한 사회적 합의절차 마련 327

제3절 소결 330

 

제6장 결 론 / 335

참고문헌 343

부록. 공적 연금체계 개편방향에 대한 설문조사 353