한국법제연구원 KLRI

요 약 문 5

 

Abstract 11

제1장 서 론 / 23

  제1절 연구의 배경 및 필요성 25

  제2절 연구의 범위 및 방법 28

    1. 연구의 범위 28

    2. 연구의 방법 32

제2장 국가전략․계획과 탄소중립도시 / 37

  제1절 기후변화․탄소중립 관련 정책 및 법제의 경과 39

    1. 태동 단계 39

    2. 확대 단계 41

    3. 도약 단계 43

    4. 소 결 44

  제2절 현행 국가 정책․계획과 탄소중립도시 45

    1. 新성장 4.0 전략과 탄소중립도시 45

    2. 탄소중립․녹색성장 기본계획과 탄소중립도시 47

  제3절 정부 新성장 4.0 전략과 국가 탄소중립․녹색성장 기본계획의 공통 쟁점 분석 52

제3장 탄소중립도시의 주요 쟁점 / 57

  제1절 국가전략 및 기본계획에 따른 쟁점 59

    1. ‘민간 주도’의 의미 59

    2. 범부처 지원의 방식 62

    3. 구체성 도모 63

    4. 기술 혁신 64

    5. 생활 속 체감 가능한 변화 추구 65

  제2절 탄소중립도시의 지정 관련 쟁점 66

    1. 탄소중립도시의 지정 목적 66

    2. 탄소중립도시 지정의 법적 효과 67

    3. 탄소중립도시 지정권한 69

    4. 탄소중립도시의 지정기준 72

제4장 탄소중립도시 구현을 위한 법․제도 지원방안 / 75

  제1절 지역 단위의 탄소중립도시 구현 노력 지원 77

  제2절 민간의 탄소중립도시 조성 참여 지원 79

  제3절 도시개발사업 간 연계를 통한 지원 84

  제4절 국내 탄소흡수원 유지․보존 지원 85

제5장 결 론 / 89

  제1절 요약 및 정리 91

  제2절 전망 및 향후과제 92

참고문헌 95

Ⅰ. 배경 및 목적

▶｢정부 新성장 4.0 전략｣ 및 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣모두 “2030년까지 탄소중립도시 10개소 조성”을 과제로 제시

○이 두 개의 전략 및 계획은 별개로 추진되는 것이 아니라 관계부처 합동으로 상호 연계하여 진행 중

○우리의 경우 ｢정부 新성장 4.0 전략｣ 및 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣ 등에서 “탄소중립도시”가 본격적으로 논의

○2022년 12월에 발표한 ｢정부 新성장 4.0 전략｣에서, 탄소중립도시는 “디지털 기술혁신을 일상 속 변화로 연결”하는 도전과제에 포함

○2023년 4월 국무회의에서 의결한 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣에서 언급하고 있는 탄소중립도시는 지역 중심 기후탄력성 강화, 도시형 탄소중립 지역모델 확산, 지역주민 생활 속 체감 가능한 탄소중립 공간 구현 등과 연계

○탄소중립기본법에서 약칭하고 있는 탄소중립도시는 “탄소중립 관련 계획 및 기술 등을 적극 활용하여 탄소중립을 공간적으로 구현하는 도시”

▶탄소중립도시 구현을 위해 정리가 필요한 법적 쟁점 검토

○｢정부 新성장 4.0 전략｣에 따른 내용과 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣에서 제시하는 내용을 어떤 식으로 연계․활용하여 체계화할 것인지에 대해서는 아직 정리된 바가 없음

○이러한 배경 하에서  ｢정부 新성장 4.0 전략｣, ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣ 및 탄소중립기본법에서 제시하는 탄소중립도시의 내용을 연계하여 검토하고 탄소중립도시 구현을 위해 정리가 필요한 법적 쟁점들을 짚어보고자 했음

○그리고 그에 따른 법․제도 부문의 지원 사항을 검토하여 ‘탄소중립도시’가 2050 탄소중립이라는 국가비전에 기여하고 탄소중립 관련 계획 등을 적극적으로 활용할 수 있는 방안을 모색

○탄소중립도시가 무엇인가에 대한 연구가 아니라 현재 우리나라에서 추진하고 있는 탄소중립도시와 관련된 각종 정책, 계획 등을 분석하여 우리 정부가 정책 과제로 제시하고 있는 탄소중립도시를 구현하기 위해서는 어떤 쟁점에 집중해야 하고, 어떤 지원이 있어야 하는지를 검토의 중심에 두었음

 

Ⅱ. 주요 내용

▶｢정부 新성장 4.0 전략｣ 및 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣의 공통 쟁점

○｢정부 新성장 4.0 전략｣과 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣의 내용을 분석해 보면 크게 민간주도, 범부처 지원, 구체성 도모, 기술혁신의 4가지 부분에서 공통 항목 발견

-양자가 기본적인 방향성이 크게 다르지 않다는 것은 동일 분야가 아닌 경우라도, 각각의 목적에 따라 수립․시행하는 국가전략과 계획들이 국가 전체에서는 어느 정도 일관성을 가지고 추진되고 있음을 나타낸다는 측면에서 긍정적

-국가 정책의 일관성을 도출할 수 있는 항목이라면, 탄소중립도시라는 세부 정책과제를 추진할 때에도 적용가능

▶탄소중립도시의 주요 쟁점

○국가 전략 및 계획에 따를 경우, 탄소중립도시는 민간참여 활성화 및 민간역할의 확대 필요

-민간이 주도한다는 것은 민간자본의 유치와 민간기술력, 민간 거버넌스를 활용하는 것을 뜻함

-이를 위해서는 탄소중립도시 구현과 관련한 법․제도 측면에서의 지원이 필요

○탄소중립도시는 계획수립 및 기술개발, 국민생활 적용의 전 과정이 연계 추진되어야 하는 특징상 범부처 통합지원이 합리적

-따라서 범부처 통합지원이 어떤 방식으로 체계화되어야 할지에 대한 고민 필요

○국가전략 및 계획의 기본적인 방향은 정책 실현을 위한 구체성을 도모하는 것에 있는데, 이를 위해 탄소중립도시와 관련해서 설계가능한 효율적인 정책수단이 무엇인지를 발굴하는 것이 앞으로의 추가 쟁점이 되어야 함

○탄소중립도시는 단순히 “환경친화적인 도시” 또는 “온실가스 순배출량이 0”인 도시를 말하는 것이 아니기 때문에 전략과 계획에서 탄소중립도시를 논할 때에 ‘기술혁신’의 문제 역시 핵심 쟁점이 되어야 함

○탄소중립도시는 추상적인 개념이 아니라 ‘생활 속 체감이 가능한 구체적인 공간 구현’의 상태가 되어야 함

○2030년까지 탄소중립도시 10개소를 조성하겠다는 정책목표와 법의 내용을 연계하면, 10개의 도시를 지정하여 이들 도시를 2030년까지 탄소중립도시로 만들겠다는 것이고, 이렇게 탄소중립도시를 조성하여 궁극적으로 이 법에서 지향하는 목적을 달성하겠다는 것으로 연결되어야 함

○현행 탄소중립기본법에 따른 탄소중립도시 지정 관련 규정은 탄소중립도시 지정의 목적이 명확하지 않은 문제가 있음

○탄소중립도시 조성을 위한 사업을 ‘시행하려는’ 도시를 탄소중립도시로 지정하는 형식을 취하고 있기 때문에, ‘탄소중립 관련 정책을 잘 하고 있는 도시’에 대한 인센티브 목적인지 ‘탄소중립을 달성하기 어려운 도시’에 대한 지원 목적인지가 불분명

○법률에 따라 국가와 지방자치단체에게 주어진, ‘탄소중립도시를 조성하기 위한 정책의 수립․시행’의무, ｢정부 新성장 4.0 전략｣과 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣에 따른 “2030년까지 탄소중립도시 10개소 조성”, 탄소중립기본법에 따른 탄소중립도시의 지정이 일관성 있게 추진되려면 탄소중립도시 지정에 따른 법적 효과에 대한 정리가 필요

○2022년 12월에 발표한 ｢정부 新성장 4.0 전략｣ 및 2023년 4월에 발표한 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣을 ‘관계 부처 합동’으로 공개하고, 양 자 모두 ‘범부처 통합지원’을 강조하면서 탄소중립도시를 핵심 프로젝트로 제시하고 있는 상황에서 개별 부처 각각의 탄소중립도시 조성정책을 가지고 가는 것은 합리적이지 않음

▶탄소중립도시 구현을 위한 법․제도 지원 방안

○2022년 3월에 탄소중립기본법이 제정․시행되면서, 탄소중립도시 관련 근거가 신설되었고, 2022년 12월에｢정부 新성장 4.0 전략｣발표, 2023년 4월에｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣을 발표하면서, 정부는 법률에서 정한 탄소중립도시의 추진의지를 지속적으로 보여주고 있음

○｢정부 新성장 4.0 전략｣과 ｢국가 탄소중립․녹색성장 기본계획｣에서 도출된 쟁점들을 탄소중립도시 조성에 적용하고, 이에 필요한 지원 사항들을 명확히 하기 위해서는 법률에서 기본적인 내용을 체계화하는 것이 중요

○탄소중립도시 조성을 위해 필요한 사회기반시설들을 관련 중․장기 계획 및 국가투자사업의 우선순위에 포함시키기 위한 범 부처 차원의 통합논의를 진전시키는 것이 필요

○탄소중립도시 조성과 관련한 사업들, 예를 들어 수소연료전지 발전소, 바이오매스 열병합 발전소 등의 사업은 신기술 활용으로 인한 수익구조의 불안정성을 전제하고 있거나 주민수용성 문제 등으로 사업 진전이 어려워 수익성을 담보할 수 없는 경우가 많아, 민간사업자의 수익성을 담보해 줄 수 있는 제도적 장치가 필요

○수도권 외의 지역의 경우, ｢기업도시개발 특별법｣에 따른 기업도시개발사업을 탄소중립도시와 연계하도록 하는 방안을 고려. 즉, 탄소중립도시 지정시 지방자치단체의 장이 민간기업과 공동으로 기업도시개발구역 지정 신청을 한 경우, 이를 가점요인으로 두고 ｢기업도시개발 특별법｣에 따른 지원 및 특례를 적용받을 수 있도록 연계하는 것도 고려

○지방자치단체 소유 부지를 제공하여 민간사업자에게 민간 자본으로 탄소중립도시 관련 사업을 시행하게 하고, 민간사업자가 투자한 비용을 회수할 때까지 해당 시설의 관리운영권을 설정해 주는 것도 고려. 관련 시설의 관리운영권을 설정하여 민간에게 수익성을 보장해 줄 수 있는 탄소중립도시 조성 사업의 종류를 발굴하고 이를 지정기준의 일부로 포함하는 것도 필요

○탄소중립도시를 조성하고자 할 때에 관계 법령의 연계를 통해 탄소중립도시 관련 내용이 각종 사업에 녹아들게 하기 위한 방안 필요

○탄소중립도시 구현의 대상 범위에 따라 탄소흡수원과 관련한 정책이 달라지게 됨. 이미 마이너스(-) 배출상태에 있는 지역을 탄소중립도시의 정책 범위에서 제외할 것인지, 마이너스(-)배출 상태에 대한 인센티브를 부여하고, 해당 지역을 탄소중립도시로 지정하여 국가 전체의 관점에서 온실가스 흡수원을 유지․보존할 수 있도록 동기부여를 할 것인지의 정책적 결단이 필요

Ⅲ. 기대효과

▶탄소중립도시 구현에 필요한 법적 쟁점 검토

○탄소중립도시 지정과 관련하여 검토가 필요한 사항을 사전에 검토하고 관련 쟁점 정리

-국가 전략 및 계획 등에 따른 탄소중립도시 관련 법적 쟁점을 점검하여 향후 탄소중립도시를 지정하고 정책을 수립할 때에 활용

○향후 탄소중립도시 구현을 위한 법제 개선 방안을 논하기 위한 기초 자료로 활용

-이 연구의 제목을 탄소중립도시 구현을 위한 “법제 개선 방안”으로 잡지 않고 “법적 쟁점”으로 잡은 것은 현 시점에서 법제 개선방안을 논하기에 여러 가지 자료나 법․제도상의 현황이 부족한 문제가 있기 때문

-도출된 법적 쟁점을 기초로 탄소중립도시 조성에 필요한 법제도상의 개선방안을 고민하는 것은 향후에도 계속 진행