한국법제연구원 KLRI

Ⅰ. 배경 및 목적

○ 최근 발생하는 재난의 특징은 자연재난과 사회재난이 결합한 초대형 복합재난으로 신종 감염병과 같이 종래에 경험하지 못한 신종재난이 나타나고 있음. 

- 미세먼지, 대형산불, COVID-19와 같은 감염병의 발생, 2022년 이태원 인파사고 등 사람의 생명 또는 재산에 발생한 손실에 대한 피해구제가 국가가 해결해야 할 중요한 사회적 문제로 대두되고 있는 상황이며 국가 또는 지방자치단체의 피해구제의 확대 및 제도 개선에 대한 필요성이 커지고, 피해구제에 대한 법적 분쟁도 증가하는 추세임. 

○ 재난관리의 기본법인 재난안전법의 사회재난 피해구제와 관련하여 법적 미비와 흠결로 인하여 적절한 피해구제가 어렵고, 다른 개별 법률에서도 법률의 미비와 흠결로 인한 피해구제의 문제가 동일하게 나타나고 있음. 

- 또한, 재난 관련 개별 법률과 법령에서 피해구제 체계를 검토하여 손실보상 등 사회재난 피해구제 관련한 법적 문제점 분석과 더불어 주요 해외 국가의 사회재난 피해구제 법률과 피해구제 사례를 조사하여, 사회재난의 피해구제 제도의 시사점을 발굴하고자 함. 

○ 이를 통해, 사회재난 피해구제제도 법적 개선과 관련한 재난안전법상의 손실보상과 국고지원 등 관련 규정에 대한 개정 방안을 제시하고, 개별 법률에 대한 개정안도 제시하고자 함.  

 

 

Ⅱ. 현황 및 실태 조사·분석

▶ 사회재난 발생 현황 및 피해구제 실태조사⋅분석

○ 우리나라는 최근 코로나19로 인한 감염병, 건축물 붕괴, 해양선박사고 등 사회재난으로 역대 가장 많은 사망자 수(2021년 기준)를 기록하였으며, 10년간 사회재난의 재산피해는 산불재난, 가축질병, 다중밀집시설 대형화재가 전체 피해액의 77%를 차지하는 바, 인적피해와 물적 피해의 재난피해자에 대한 적절한 지원 및 손실보상이 어느 때 보다 필요한 실정임. 

▶ 최근 국내 주요 사회재난 피해구제 사례

○ 최근 발생한 대형 사회재난인 세월호 침몰사고 및 포항지진 피해구제, 고성 산불 등 대형화재(산불) 피해구제와 COVID-19 등 감염병 피해구제 등을 중심으로 발생 피해, 피해구제 현황, 기준을 살펴 본 후 구제과정에서의 문제점들을 검토함. 

- 사회재난 유형별 관련 피해에 대한 손실보상 사례와 경주 지진, 포항 태풍 등 자연재해 관련 피해에 대한 손실보상 사례도 분석함. 

▶ 해외 사회재난 피해구제 사례

○ 우리나라 사회재난 법률 및 제도 개선안 발굴에 있어 유의미한 사례가 될 수 있는 미국, 독일, 프랑스, 일본의 피해구제 관련한 법률 체계, 주요 제도를 비교·분석함.  

- 미국의 대표적인 복구지원 관련 법령인 로버트 스태포드 재난구호 및 비상지원법 조사하였으며, 사회재난 피해구제 사례로 COVID-19 관련 재정지원 법안 및 소상공인 지원정책을 구체적으로 분석하여, 한국 제도에 도움이 될 수 있는 시사점을 도출하고자 함.  

○ 독일의 사회재난 피해구제 체계 고찰을 위해 독일의 재난법제인 연방 시민보호와 재난구제법(ZSKG)을 비롯하여 독일 주별로 재난 관련 법을 분석함. 

- 특히, 코로나 19 사태에 신속하게 대응하고 이를 극복하는데 있어, 입법적으로 긍정적인 기여를 했다고 평가받고 있는 23개의 긴급입법 분석하였으며, 대형 홍수의 긴급 피해복구지원을 위한 다양한 재정 지원 방안 조사를 통해, 한국에 반영 할 수 있는 정책 개선안 및 시사점을 발굴하고자 함. 

○ 프랑스의 재난 피해구제 법률 및 보상 체계를 검토하였으며 Covid-19 유행에 대응하기 위한 비상사태법률과 연대기금 사례를 살펴보고, 예외적 거대재해 시스템(CATEX) 구축에 관해 조사하는 등 프랑스의 재난 대응을 위한 법률과 관련 기금 및 시스템의 특징을 분석하여, 시사점을 도출함. 

○ 특히, 재해 이후 복구·복흥 단계에서의 피해자를 위한 다양한 지원제도가 마련되어 있는 일본의 재해복구지원제도의 근간인 재해대책기본법상의 피해구제 제도를 검토함. 

- 일본 제도의 경우 자연 재해에 대해 국가가 지원하는 금액이 최소한의 생계를 위한 지원금 정도임에 따라 재난기금을 관리하는 측면에서는 긍정적으로 작용할 수 있으나 재해약자의 경우 그 어려움이 과중될 수 있다는 점을 문제점으로 파악함. 

Ⅲ. 주요 제도 법적 검토 

▶ 사회재난 피해구제 제도 법적 검토 

○ 국가가 사회재난으로 인한 피해구제를 하여야할 필요가 있는지 여부와 피해구제를 한다면 어떤 수단으로 어느 범위까지 하여야 하는지에 대해 논란이 가중되고 있음.  

- 사회재난 피해구제 제도의 근거와 필요성에 대한 검토는 사회재난 피해구제 제도의 확립과 제도 운영에 있어서 매우 중요한 법이론적 사항임에 따라, 이를 구체적으로 고찰함. 

○ 더 나아가, 재난안전법과 관련 개별 법률에서 규정하고 있는 사회재난 피해구제의 피해 보상제도인 ① 손실보상제도 ② 재난지원금 제도 등 피해구제 제도의 취지와 내용 등을 분석함. 

- 또한, 유사 피해구제 제도의 법적 개념과 내용의 차이를 분석함으로써 사회재난 피해구제의 대상과 범위에 있어서 손실보상과 재난지원금의 개념적 차이와 제도적 취지를 명확히 함.

▶ ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 및 개별 법률상의 피해구제제도 

○ 재난안전법 조항으로는 물적 피해가 아닌 영업손실에 대한 보상은 불가하며, 개별법에 규정되지 않은 손실 또한 보상 불가한 문제점이 발생하고 있음. 이에, 재난 및 안전관리 기본법｣의 피해구제 체계와 피해구제의 규정을 세부적으로 분석하여 구체적인 문제점과 개선사항을 도출함. 

○ ① 4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 ② 지진·화산재해대책법, ③ 산림기본법·산림보호법 ④ 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 ⑤ ｢소상공인 보호 및 지원에 관한 법률｣의 피해구제 체계 및 규정을 분석하여, 개별 법률 체계와 재난안전법 연계 간 흠결 여부 및 실질적 제도 적용의 문제점을 고찰함.

▶ 사회재난 피해구제 제도 법적 문제점 

○ 현행  ｢재난안전법｣ 제64조와 제66조는 사회재난으로 발생한 피해구제를 규정하면서 피해 산정을 위한 절차, 지원 금액 지원에 관한 지급 절차를 비롯하여, 피해보상 및 지원금 지급 심사·결정 기관의 규정도 부재하는 바, 중대한 입법의 불비로 고려됨. 

- 아울러, 보상금의 지급이 제외되거나 감액, 또는 지급 후 환수 등 일반적인 보상금지급과 관련하여 필요한 사항에 대해서도 특별한 규정을 두고 있지 않음. 

○ 피해보상에 관한 당사자의 권리 유무에 기한을 정함으로써 법질서를 조속히 안정시켜 법적 안정성을 확보할 필요가 있음에 따라 ｢재난안전법｣에서도 손실보상청구권의 존속기간을 규정하여 법률관계의 신속한 확정을 기할 필요가 제기됨. 

○ 미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법, 산림보호법은 손실보상 등 피해구제 관련 규정을 두고 있지 않음에 따라, 사실상 피해보상이 불가한 문제가 발생함. 

- 재난안전법에 따른 손실보상규정을 준용하도록 하는 규정이 현행 재난안전법에는 부재함. 이에, 개별 법률에 대한 피해보상 규정은 입법 취지와 개별 법률의 내용을 고려할 때 피해보상 규정의 필요 없음이 명백히 인정되지 않는 한 규정하는 것도 필요하며, 피해보상의 대상에 대한 조치와 손실보상의 주체를 법률에서 명확히 규정할 필요가 있음. 

IV. 개선방안 

○ ｢재난안전기본법｣ 등 재난 대응을 위한 복수의 법률의 경우 재난 대응과 처리 및 관리에 중점을 두고 있으나, 피해자들에 대한 지원과 지역사회 복구 등 사후적인 수준에서의 관리 및 대응에 대해서는 많은 관심을 두고 있지 않은 것이 실정임.

- 미국과 프랑스의 피해구제 사례에서 본 바와 같이 사회재난으로 인한 피해자에 대한 구제 및 지원에 선택과 집중을 통한 보다 선별적이고 집중적인 지원 정책이 중요하다고 고찰함. 

- 현재 우리 재난안전법에서는 지원 및 복구와 관련한 규정이 9개 조문, 재난피해자에 대한 지원과 관련한 규정은 3개만 존재한다는 점에서 입법자의 보다 적극적인 입법행위가 요구됨. 

○ 구체적인 개선방안으로 다음과 같은 사항을 제시하였음.

- 첫째, 피해구제 보상 대상과 기준를 구체화하여 보상의 대상이 되는 조치내용을 알 수 있도록 개별 조항으로 구체적으로 규정할 필요가 있음. 

- 둘째, 토지보상법상의 절차 규정 준용하고 있고, 재난피해 지원금 신고 관련 규정을 대통령령으로 규정하고 있는바, 피해보상 절차 규정은 부적절성에 따라, 피해보상 지급절차의 구체화가 필요하여 방향성을 보고서에서 제시함. 

- 셋째, ｢재난안전법｣에 따른 조치 여부 및 조치 인해 손실 여부, 손실보상금의 결정 등에 관한 합리적 심사·의결을 위하여 합의제기관으로서의 전문심사위원회의 설치·운영이 필요 

- 넷째, 재난안전법에 피해보상 협의와 관련하여 보상협의 내용에 대한 이의신청 등 불복절차가 마련되어 있지 않음에 따라, 피해구제 보상 및 지원금 결정에 대한 이의신청 등 불복절차를 구체화할 필요가 있음. 

- 다섯째, 손실보상금의 지급방법에 대해서도 특별한 규정이 부재함에 따라 피해구제 보상 및 지원금의 제외 및 감액, 환수 등 지급방법을 구체화하여 행정안전부장관이 고시 등의 방법으로 구체적 내용을 정하는 것으로 입법방향을 제시하고자 함. 

○ 현행 재난안전법에서는 40여개의 재난피해 지원제도 항목을 규정하고 있으나, 간접지원 항목에 대해서는 지원의 근거 법령이 흠결되어 있음에 따라, 지방자치단체의 원활한 지원을 위해서는 지원 근거를 마련할 필요가 있음. 

- 각각의 개별 법령에서 피해지원 근거와 절차를 규정하는 방안보다 재해구호법에서 재난피해 지원을 할 수 있는 근거를 마련하는 방안을 제시함.

- ‘미세먼지특별법’과 ‘산림보호법’ 등 일부 개별 법률에서 피해구제 관련 규정이 없어  이에 대한 규정을 신설 할 필요성이 일부 인정되나 요구되는 요건이 미흡하고, 해당 개별 법률에 대한 전체적인 사전적 법적 검토가 선행될 필요가 있다고 판단됨.

○ 따라서 개별 법률에 대한 피해보상 규정의 신설방안은 장기적 과제로 추진하는 것이 타당하고, 이번 연구에서는 입법의 개정 현실성과 용이성을 고려하여 재난안전법에 개별 법률에서 피해보상 규정이 흠결된 경우 재난안전법상의 피해보상 규정을 준용하는 방안을 제시하였음.

요약문 5

Abstract 13

제1장

서 론 / 27

제1절 연구의 필요성 및 목적 29

1. 연구의 필요성 29

2. 연구의 목적 31

제2절 연구의 범위 및 방법 32

1. 연구의 범위 32

2. 연구의 방법 35

제2장

사회재난 발생 현황 및 피해구제 실태조사⋅분석 / 39

제1절 개 설 41

1. 최근 재난 발생 동향 41

2. 사회재난 발생현황 43

3. 사회재난 피해구제 현황 45

제2절 최근 주요 사회재난 피해구제 사례 47

1. 사회재난 유형별 피해구제 사례 47

2. 지방자치단체의 사회재난 피해구제 사례 84

제3절 해외 사회재난 피해구제 사례 92

1. 미국의 경우 92

2. 독일의 경우 115

3. 프랑스의 경우 128

4. 일본의 경우 156

제3장

사회재난 피해구제 제도 법적 검토 / 201

제1절 사회재난 피해구제 일반론 203

1. 사회재난의 법적 개념 203

2. 사회재난 피해구제 제도의 근거 205

3. 사회재난 피해구제 수단 209

4. 사회재난 피해구제 법률 현황 218

제2절 ｢재난 및 안전관리 기본법｣상의 피해구제제도 221

1. ｢재난 및 안전관리 기본법｣의 피해구제 체계 221

2. 피해구제 규정 분석 222

제3절 개별 법률상의 피해구제제도 252

1. 4⋅16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 252

2. 지진⋅화산재해대책법 261

3. 산림기본법‧산림보호법 263

4. 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 265

5. ｢소상공인 보호 및 지원에 관한 법률｣ 272

제4절 사회재난 피해구제 제도 법적 문제점 277

1. 재난안전법 법률 체계상의 문제 278

2. 재난안전법 법률 규정상의 문제 278

3. 개별 법률 규정상의 문제 295

제4장

사회재난 피해구제제도 법적 개선 방안 / 301

제1절 법적 제도 개선 방향 303

1. 피해구제 보상 대상 및 기준의 구체화 304

2. 피해구제 보상 및 지원금의 지급절차의 구체화 305

3. 피해구제 보상 및 지원금 지급 심의⋅의결 기관의 명확화 305

4. 피해구제 보상 및 지원금 지급에 대한 불복절차의 구체화 306

5. 피해구제 보상 및 지원금의 제외, 감액, 환수 등 지급방법의 구체화 307

제2절 사회재난 피해구제 제도 법적 개선 방안 309

1. 재난 및 안전관리 기본법 개정 방안 309

2. 개별 법률 개선 방안 315

참고문헌 321